Отступление «государства всеобщего благосостояния»

По мере того как появление ядерного оружия и распространение новых идей в международном праве приводили к тому, что государство лишалось возможности расширять свои территории за счет соседей, оно направляло свою все еще немалую энергию на решение внутренних проблем. Используя такие инструменты, как статистика, налоги, полиция, тюрьмы, обязательное образование и социальные пособия, государство распространяло свою власть над гражданским обществом на протяжении веков, навязывая свои законы, уничтожая или по крайней мере серьезно подрывая институты более низкого уровня общности, в рамках которых люди привыкли проводить свою жизнь, и расширялось до тех пор, пока не стало возвышаться над гражданским обществом подобно гигантской башне. Примерно с 1840 г. социалистические идеи, реализуемые на практике, работали в том же направлении и способствовали соответствующим изменениям; затем окончание Второй мировой войны ознаменовало не начало периода расслабленности, но, наоборот, заставило государство удвоить усилия.

На уровне риторики движение к государству всеобщего благосостояния (или социальному государству) началось еще во время войны. И Черчилль, и Рузвельт прекрасно понимали, что жертвы, принесенные трудящимися во имя государства, должны быть как-то вознаграждены; в подписанной ими в начале 1942 г. Атлантической хартии они официально заявили, что «свобода от нужды» — одна из главных целей союзников. В качестве средства современники указывали на огромный рост объемов производства, достигнутый благодаря мобилизации и направлению всех ресурсов на военные нужды. Считалось, что, если хотя бы небольшая часть этих ресурсов будет сохранена в руках государства и использована в общественных целях, можно будет решить или по крайней мере смягчить некоторые наиболее острые социальные проблемы, такие как бедность, безработица (достигавшая особенно впечатляющего уровня в годы Великой депрессии), несовершенная система здравоохранения и недостаточная доступность среднего и высшего образования, которое могло бы стать для многих людей дорогой к лучшей жизни. Опубликованный в Великобритании в 1944 г. план Уильяма Бевериджа указал направление движения и послужил образцом для многих государств в Западной Европе, а также Канады и Австралии и Океании, и открыл дорогу к далеко идущим социальным и экономическим реформам. Лучше всего господствующее настроение выразил австралийский государственный деятель Джон Кёртин, который был премьер-министром этой страны на протяжении всей Второй мировой войны; с его точки зрения, «правительство должно быть в первую очередь агентством, занимающимся улучшением социального положения масс»⁴⁰.

В общих чертах для осуществления этой программы требовалось предпринять две группы мер. С одной стороны, необходимо было сконцентрировать в руках государства значительно больше ресурсов — пусть не в таких масштабах, как во время войны, но во всяком случае намного больше, чем было до 1939 г. С другой стороны, нужно было разработать новые механизмы, которые бы направляли эти ресурсы группам и индивидам, испытывающим в них наибольшую нужду. И та, и другая задача имели одну общую характеристику: чтобы подступиться к ним и тем более решить, требовалось значительное увеличение штата людей, работающих на государство, с соответствующими последствиями в виде создания должностей, возможностей для карьерного роста и расширения власти государства над обществом в целом. Иными словами, с самого начала предложенные реформы имели социальную базу в виде государственной бюрократии и ее многочисленных органов — социального слоя, который на протяжении последующих трех десятилетий окажется в состоянии добиваться реализации своих требований касательно большего вмешательства государства практически во все стороны жизни, причем почти независимо от желания избирателей⁴¹.

На самом деле, первые уверенные шаги по направлению к усилению государственного контроля над экономикой были предприняты уже в межвоенный период. Мало того, что уровень налогообложения не вернулся к показателям периода до 1914 г. (проблема, которая коснулась даже страны, больше всех сопротивлявшейся новым веяниям, т.е. США), так еще и тенденция к национализации промышленности начала появляться в одном государстве за другим. Сильнее всего этот процесс затронул недавно возникшие отрасли и те, которые играли роль в формировании общественного мнения: например, в Великобритании в 1920 г. были основаны ВВС (British Broadcasting Corporation — Британская радиовещательная корпорация) и Генеральное управление электроэнергии ( General Electricity Board), ко -торые вскоре превратились в крупнейшие организации в своих отраслях. В 1931 г. Рамсей Макдональд, придя к власти в каче-

⁴⁰ Цит. по: P. Wilensky, Public Power and Public Administration (Sydney: Hale and Ironmonger, 1986), p. 20.

⁴¹ Краткий экономический анализ факторов, стоящих за расширением влияния государства в период после 1945 г., см.: A. Peacock, The Economic Analysis of Government and Related Themes (Oxford: Robertson, 1979), p. 105-117.

стве первого премьер-министра от лейбористской партии, национализировал Управление транспортом Лондона (London Transport). В 1939 г. путем слияния нескольких частных компаний была создана BOAC (British Overseas Air Corporation — Британская международная корпорация воздушного транспорта), вскоре, как и предполагалось, достигшая почти полной монополии в своей отрасли. По другую сторону Ла-Манша Франция последовала британскому примеру в 1936—1939 гг., когда правительство Народного фронта, возглавляемое Леоном Блюмом, национализировало значительную часть железных дорог, производства вооружений и банков.

В качестве дополнительного обоснования усиленного вмешательства государства в экономику разрабатывались различные концепции. С одной стороны, существовала социалистическая и коммунистическая доктрина, восходящая к «Манифесту Коммунистической партии» и «Критике Готской программы», в наиболее полной форме она была реализована в СССР. В межвоенный период во многих европейских странах появлялись отдельные интеллектуалы левого толка, главным образом из среды среднего класса, для которых изменения, внедряемые Москвой, служили путеводной звездой. Испытывая чувство стыда за то, что они называли «бедностью посреди изобилия» (по словам британского писателя Джона Стейси), левые интеллектуалы доказывали, что национализация приведет к повышению ответственности, более справедливым ценам, повышению эффективности, увеличению темпов экономического роста, прекращению или, по крайней мере, сглаживанию делового цикла и положит конец классовой борьбе, которая раздирала капиталистические страны еще со времен промышленной революции⁴². Многие взгляды этих движимых благими намерениями людей из левого лагеря странным образом соответствовали мероприятиям, реализуемым в то же самое время правыми «тоталитарными» режимами Гитлера и Муссолини, хотя, безусловно, в последнем случае расширение государственного контроля над производством и другими сферами жизни (такими как семья в стремлении стимулировать рост численности населения) имело не меньшее отношение к военным приготовлениям, чем к какому-либо желанию «улучшить социальное положение масс».

Если отвлечься от левых и правых идеологий, то, например, в среде профессиональных экономистов дальнейшим толчком к усилению веры в государственное вмешательство послужила знаменитая книга Джона Мейнарда Кейнса «Общая теория занятости,

⁴² См. о Великобритании: Хобсбаум Э. Век империи, 1875—1914. Ростов-на-Дону: Феникс, 1999. С. 275.

процента и денег» (1936)⁴³. В этой книге, написанной во время Великой депрессии, утверждалось, что, вопреки утверждениям Адама Смита и его многочисленных последователей, совокупное предложение и совокупный спрос автоматически не уравновешивают друг друга. Вместо этого спрос может оказаться запертым в ловушке, где он будет устойчиво ограничивать предложение. Когда люди отказываются тратить деньги, спрос падает, запуская процесс, развивающийся по нисходящей спирали; такое состояние может длиться годами, в результате чего экономика производит лишь малую долю потенциально возможного объема производства, порой вызывая крушение целых обществ. Выступая против традиционного консенсуса с его упором на сбалансированный бюджет и «твердые» деньги, Кейнс уверял, что государство может исправить ситуацию, искусственно стимулируя спрос. Не имело значения, делалось ли это за счет облегчения кредита, снижения налогов или «дефицитного финансирования» (красивое название, придуманное для запуска печатного станка); в случае необходимости следовало использовать все три метода, вместе или по отдельности. Самое главное — вручить людям наличные деньги, что должно было стимулировать производство, генерировать налоговые поступления для государства и т.д. по спирали, которая, как надеялись, теперь уже всегда будет восходящей.

Каково бы ни было их конкретное происхождение, после 1945 г. все эти идеи в совокупности привели к резкому усилению государственного вмешательства в экономику. Одной из первых на путь к будущему встала Франция. В 1946 г. были национализированы: энергетика, включая электроэнергетику, газовую и угольную промышленность; 32 крупнейшие страховые компании; 4 крупнейших депозитных банка; Air France, а также авиастроительная компания Berliet. Пойманными в сети оказался еще целый ряд фирм, обвиненных в сотрудничестве с немецким оккупационным режимом, самой известной из которых была автомобильная компания Renault. В 1947—1948 гг., после прихода к власти лейбористов, за Францией последовала Великобритания. Были национализированы угольная, газовая, сталелитейная промышленность, общественный транспорт (железные дороги, каналы и ряд автотранспортных компаний), что привело к появлению целого ряда огромных корпораций, названия которых начинались со слова «Британская». В той или иной степени подобные меры

⁴³ О том, как и где проявилось влияние Кейнса, см.: P. WeirandT. Skoc-pol, " State Structures and the Possibilities for Keynesian Responses to the Great Depression in Sweden, Britain, and the United States," in P.B. Evans, et al., eds., Bringing the State back in ( Cambridge: Cambridge Uni -versity Press, 1985), p. 107-186.

проводились и в других странах, таких как Италия, Нидерланды, страны Скандинавии и даже Канада, в которых государственное владение средствами производства было значительно расширено в течение 15 лет, начиная с 1945 г. Среди ведущих стран Запада только в Германии процесс шел в противоположном направлении, поскольку еще во времена Третьего рейха национализация зашла так далеко, что вопрос стоял не о наращивании государственной собственности, а о ее сокращении. Еще в 60-е годы, несмотря на масштабную приватизацию (например, продажа компании Volkswagen в 1959 г.), центральному правительству в Бонне все еще принадлежала значительная часть экономики страны, включая 40% угольной и металлургической отраслей, 62% производства электроэнергии, 72% производства алюминия и 62% банковского сектора, не считая центрального банка⁴⁴.

В большинстве случаев национализация, имевшая место в 30— 40-х годах, проводилась левыми правительствами по идеологическим причинам и вопреки оппозиции справа. Однако постепенно становилось ясно, что на самом деле такое развитие событий было проявлением долгосрочной исторической тенденции, противостоять которой консервативные правительства оказывались не в силах. Иногда решающим фактором выступала необходимость обеспечения рабочими местами; в других случаях это был вопрос предоставления обанкротившимся компаниям возможности продолжать оказывать необходимые услуги в таких разных отраслях, как транспорт или оборонное производство. Например, в Великобритании новое консервативное правительство во главе с Уинстоном Черчиллем уже в 1952—1953 гг. предприняло попытку передать сталелитейную промышленность в частные руки. Однако этот проект приватизации потерпел неудачу, причем не только потому, что лейбористы пригрозили ренационализацией в случае своего возвращения к власти, но и из-за того, что уже в самом правительственном аппарате появились заинтересованные группы. К 1967 г. British Rail («Британские железные дороги») и British Coal («Британский уголь») стали крупнейшими работодателями в мире, за исключением США⁴⁵. В Италии именно правящая Христианско-демократическая партия, а не какое-то социалистическое правительство, создала ENI\Ente Nazionale Idrocarburanti — «Национальная нефтяная компания») и EFIM (Ente Partecipazione etFinanzianten-to Industria Manufatturia — «Общество финансирования и кредитования обрабатывающей промышленности») — холдинговые

⁴⁴ Данные взяты из работы: Н. van der Wee, Prosperity and Upheaval (New York: Viking), 1986, p. 307.

⁴⁵ G.L. Reid and K. Allen, Nationalized Industries (Harmondsworth, UK: Penguin Books, 1970), p. 14—15.

компании в сфере энергетики и обрабатывающей промышленности соответственно; позже эта же партия стала ответственной за преобразование отрасли генерации электроэнергии в государственную монополию. Опять же именно консервативное правительство Эдварда Хита, а не лейбористы, выкупило обанкротившуюся компанию Rolls-Royce в 1971 г. Это случилось в тот же год, когда республиканская администрация во главе с Ричардом Никсоном по очень похожим причинам (а именно из-за угрозы банкротства соответствующих фирм) взяла под свою эгиду сферу пассажирского железнодорожного транспорта на большей части территории США, создав компанию Amtrak (Национальная компания железнодорожных пассажирских перевозок).

Хотя после 1975 г. в большинстве стран поступь национализации начала замедляться, в некоторых самое крупное расширение государственного сектора имело место в конце 70-х и даже в начале 80-х годов XX в. В Австрии социалистическое правительство Бруно Крайски, который находился на этой должности с 1970 по 1987 г., распространило контроль государства на многочисленные предприятия в сталелитейной, химической и горнодобывающей отраслях. Во Франции, которая в течение 23 лет с 1958 г. находилась под властью голлистов, победа Франсуа Миттерана на выборах 1981 г. привела к резкому расширению государственного контроля над всеми отраслями, от горнодобычи и черной металлургии до фармацевтики, химической промышленности, производства стекла, электрооборудования и банковского сектора⁴⁶. Одним из последних примеров может служить Канада, которая в этом отношении больше напоминала Европу, чем США. Здесь в 1984 г. предвыборные соображения и необходимость предотвратить безработицу привели к национализации обанкротившейся рыбной промышленности.

В эти десятилетия тенденция к расширению государственной собственности в промышленности не ограничивалась лишь развитыми странами. Более того, многие развивающиеся страны продвигались в этом направлении гораздо быстрее, считая национализацию основным средством модернизации, а также решением всех социальных проблем. Так, мексиканское правительство за периоде 1940 по 1980 г. основало 111 промышленных предприятий, стало владельцем контрольного пакета акций в 59 компа-

⁴⁶ О французской национализации в этот период см.: А.Н. Hanson, ed. Public Enterprise: A Study of Its Organization and Management in Various Countries (Brussels: International Institute of Administrative Scienc -es, 1955), p. 201—224; J.P. van Ouderhoven, "Privatization in Europe," in K.K. Finley, Public Sector Privatization: Alternative Approaches to Service Delivery (New York: Quorum Books, 1989), p. 168ff.

ниях и миноритарным акционером — в 124, из которых 35 оно было «вынуждено» спасать от банкротства⁴⁷. В Чили к 1970 г. государство было единственным или основным владельцем 44 крупнейших компаний, включая генерацию электроэнергии, энергетику и воздушный транспорт; причем это было еще до того, как социалистическое правительство Сальвадора Альенде за три года правления установило контроль над 500 компаниями. В Аргентине расширение государственного сектора происходило в основном во время правления президента Перона между 1947 и 1955 гг., что в очередной раз показало, к чему может привести сочетание социалистических и квазифашистских идей. В Бразилии огосударствление осуществлялось военными правительствами, которые управляли страной между 1963 и 1978 гг. и которые вливали огромные средства в отрасли, считавшиеся жизненно важными для национального благосостояния, такие как химическая промышленность, энергетика, производство цемента и вооружений.

Однако эти «достижения» меркли по сравнению с тем, как развивались события в Африке и Азии, где примерно между 1960 и 1975 гг. подавляющее большинство получивших независимость государств внедряли программы социалистического строительства под сильным влиянием советской или китайской модели. В результате возникло огромное количество однопартийных политических систем, которые управлялись на диктаторской или полу-диктаторской основе. Заявляя, что они освободили свои народы от империалистической «эксплуатации» и теперь мобилизуют имеющиеся скудные ресурсы страны на благо общества, правительства этих стран национализировали (иными словами, захватывали, не предоставляя никакой компенсации) практически все виды коммерческих предприятий, принадлежавших как местным, так и иностранным владельцам, начиная с добычи природных ресурсов и производства электроэнергии и заканчивая управлением общественным транспортом и даже отелями. Например, в Египте в 1974 г. более 75% всей промышленной продукции производилось на государственных заводах⁴⁸. Не избежали этого и малые предприятия, особенно в сельском хозяйстве. От Вьетнама до Танзании зачастую даже крестьяне, едва-едва подняшиеся над уровнем обеспечения собственного потребления, были лишены своей земли

⁴⁷ Дополнительные данные об экспансии государственного сектора экономики в Мексике см.: О. Humberto Vera Ferrer, "The Political Economy of Privatization in Mexico," in W. Glade, ed., Privatization of Public Enterprise in Latin America (SanFrancisco: ICS Press. 1991), p. 35—58.

⁴⁸ US Embassy, Cairo, Egyptian Economic Trends, occasional publication, March 1989, p. 8.

(если она вообще им принадлежала) и объединены в сельские общины, поставленные под жесткий государственный контроль.

Пока многие развивающиеся государства также пытались распределять хотя бы минимальные социальные блага в виде бесплатного образования и базового медицинского обслуживания (например китайские «босоногие врачи»), в Западной Европе, Канаде и Новой Зеландии современное государство всеобщего благосостояния достигло настоящего триумфа. К концу 60-х годов в этих государствах бесплатное образование стало доступным как учащимся всех средних школ, так и многим студентам университетов и колледжей. Бесплатное (или, по крайней мере, в значительной степени субсидируемое) медицинское обслуживание охватывало всю жизнь человека, начиная с дородового развития и заканчивая старостью; были введены масштабные программы предоставления государственного жилья и профессионального об -разования, а также страхования граждан от безработицы, несчастных случаев, болезни и по старости, причем в большинстве случаев эти программы позволяли застрахованному «удержаться на плаву», а порой были необычайно щедрыми. В некоторых странах был установлен оплачиваемый декретный отпуск для матери (и отца), выплачивались детские пособия, предоставлялись бесплатная юридическая помощь тем, кто не мог ее себе позволить, питание и уход для инвалидов и стариков и действовало бессчетное количество других программ.

В США — самом богатом обществе мира и наиболее ориентированной на свободное предпринимательство стране — федеральные социальные программы практически не получили развития со времен Нового курса. Однако и это государство было вынуждено начать действовать в конце 50 -х — начале 60-х годов, когда стали публиковаться результаты многочисленных исследо -ваний о том, как живется менее удачливым американцам посреди окружающего изобилия⁴⁹. Когда Эйзенхауэр, заботившийся о сбалансированности бюджета, наконец, покинул президентский пост, администрация Кеннеди начала реформы, призванные исправить сложившуюся ситуацию. Еще больший размах они приобрели при Линдоне Джонсоне, который для своей программы реформ придумал название «Великое общество»; несмотря на склонность республиканцев к консерватизму, контроль демократов над обеими палатами Конгресса обеспечил продолжение реформ при президентах-республиканцах Никсоне и Форде. В целом, это был период наибольшего расширения социальных про-

⁴⁹ См. в частности: J. К. Galbraith, The Affluent Society (Boston: Hough-ton Mifflin, 1959), а также: М. Harrington, The Other America: Poverty in the United States (New York: Collier, 1962).

грамм в американской истории. Назовем только самые известные: Medicare (бесплатная медицинская помощь пенсионерам) и Med-icaid (бесплатная медицинская помощь малоимущим); талоны на льготное приобретение товаров, SSI {Supplemental Security Income — «дополнительный гарантированный доход», т.е. выплаты, гарантирующие минимальный уровень дохода престарелым, слепым и инвалидам), WIN (Work Incentive Program —программа, предоставляющая взрослым людям возможность получить про -фессиональную переподготовку), а также множество программ, созданных для помощи определенным социальным группам, от родителей-одиночек до разнообразных меньшинств.

Как в Европе, так и в США (не говоря уже о развивающихся странах) расширение государственных социальных программ вызвало разрастание бюрократического аппарата. Ко второй половине XX в. количество министерств, которое в годы формирования современного государства в XVII—XVIII вв., как правило, не превышало четырех, во многих наиболее передовых странах выросло примерно до 20. К министерствам юстиции, финансов, иностранных дел и военному ведомству присоединились министерства внутренних дел, полиции, сельского хозяйства, транспорта, связи, образования, здравоохранения, труда, социального обеспечения, торговли и промышленности, авиации, энергетики, планирования, науки и технологии, жилищного строительства и туризма. Одни страны считали необходимым иметь отдельное министерство инфраструктуры. Другие считали, что не смогут обойтись без министерства спорта и досуга, а третьи расширяли кабинеты министров путем учреждения министерства по охране окружающей среды или по проблемам женщин. Количество государственных служащих стремительно росло: например, в Западной Европе за период с 1950 по 1980 г. их доля в общей численности занятых выросла с11 до 23%,ав США за тот же период — с9,7 до 15,2%.В 1982 г. наиболее высоким этот показатель был в таких западных странах, как Швеция и Норвегия (по 32%), за ними следовала Великобритания (22%), в то время как Франция и США с их 17% находились почти в самом конце списка .

В связи с необходимостью содержать всех этих бюрократов доля государственных расходов в ВНП достигла величин, не имевших прецедентов в истории, за исключением периодов ведения

⁵⁰ Данные взяты из работ: G.K. Fry, The Growth of Government (London: Cass, 1979), p. 32; R. Higgs, Crisis and Leviathan: Critical Episodes in the Growth of American Government (New York: Oxford University Press, 1987), p. 22—23; R.A. Freeman, The Growth of American Government: A Morphology of the Welfare State (Stanford, CA: Hoover Institution Press, 1975), p. 35.

тотальной войны. Вот несколько конкретных примеров. Во Франции между 1950 и 1973 гг. этот показатель вырос с 27,6 до 38,8%, в (Западной) Германии — с 30,4 до 42, в Великобритании — с 26,8 до 45, а в Нидерландах — с 34,2 до 41,5%⁵¹. Не удивительно, что в значительной мере этот рост был вызван расширением всевозможных социальных услуг. Между 1940и 1975 гг. их доля в ВНП удвоилась в Германии (которая, благодаря нацистам, вступила в этот период с самой развитой системой социального обеспечения среди стран Западной Европы), утроилась в Великобритании, выросла в 4 раза в Нидерландах и в 5 раз в Дании, где этот показатель подскочил с 4,8 до невероятных 24%⁵². По другую сторону Атлантики в США доля совокупных государственных расходов в ВНП (на федеральном уровне и уровне штатов) увеличилась с 23 до 35,8%. Доля социальных выплат выросла с 8,9 до 20% федерального бюджета. Это означало, что со второй половины 70-х годов даже в стране, более всех на Земле приверженной концепции «здорового индивидуализма», «социальные» расходы с легкостью превратились в самую большую статью государственных расходов.

Как предсказывал Норткот Паркинсон в 1958 г., если этим тенденциям будет позволено продолжиться, то к 2195 г. в Великобритании каждый мужчина, женщина и ребенок будут работать на правительство. То, что этого не произошло, объяснялось в первую очередь двумя факторами, одним внешним и одним внутренним. Внешним фактором стала арабо-израильская война 1973 г. и последовавшее за ней четырехкратное увеличение стоимости энергии⁵³. Эти события привели к спаду экономики большинства стран Западной Европы, который длился на протяжении почти всех 70-х годов; с тех пор примерно до 1981 г. каждый раз, когда министры стран — членов ОПЕК (Организации стран — экспортеров нефти), проводили заседания, мир замирал в ожидании плохих вестей, которые неизменно следовали. Кроме того, наблюдавшееся в этот период усиление конкуренции со стороны стран Восточной и Юго-Восточной Азии, в особенности Японии,

⁵¹ Данные взяты из работы: A. Milward, The European Rescue of the Nation State (London: Routledge, 1992), p. 35. Данные по другим странам см. в: Р. Flora and A.J. Heidenheimer, eds., The Development of Welfare States in Europe and America (New Brunswick, NJ: Transaction Books, 1981), p. 319.

⁵² N. Gilbert, Capitalism and the Welfare State (New Haven, CT: Yale University Press, 1981), table 7.2.

⁵³ Краткий обзор влияния «кризиса» на международную экономику см. в: W.M. Scammell, The International Economy Since 1945 (London: Macmillan, 1983), p. 193ff.

угрожавшей вытеснить (а в некоторых случаях реально вытеснившей) целые отрасли, от текстильной промышленности, автомобилестроения до производства фотооборудования и бытовой электроники, также не шло на пользу экономике Западной Европы и Северной Америки. Так или иначе в большинстве стран Западной Европы уровень безработицы в 2—3 раза превысил показатели, считавшиеся нормой в 50—60-х годах⁵⁴. Система выплат, которая прежде позволяла безработным удерживаться на плаву и предоставляла им щедрые льготы, такие как переквалификация и смена места жительства, была перегружена.

Другим фактором, поставившим государство всеобщего благосостояния на грань краха, стал его успех⁵⁵. Были созданы разнообразные программы помощи нуждающимся группам населения: пожилым, больным и позже — матерям-одиночкам, однако вскоре выяснилось, что чем больше льгот предлагалось, тем больше было число тех, кто имел право на их получение. Например, в Германии количество людей в возрасте старше 65 лет возросло с 9,2% населения в 1950 г. до 11,1% в 1961 г., 13,2% в 1970 г. и 15,5% в 1980 г.⁵⁶ Поскольку пожилые люди чаще болеют, а также по причине происходившей в эти годы революции в области медицинских технологий стоимость услуг здравоохранения резко выросла⁵⁷; это также объясняет причины того, что «социальные» бюджетные расходы (измеряемые долей в ВНП или в общей величине расходов государственного бюджета) за этот период выросли вдвое⁵⁸.

Приведем еще один пример: с 1952 по 1972 г. количество детей в США увеличилось на 41%, а количество тех, кому были положены льготы по программе помощи материально зависимым

⁵⁴ Данные по Европе см. в: Milward, The European Rescue of the National State, p. 30; по США см.: Monthly Labor Review, 103, 2, February 1980,p. 75.

⁵⁵ J. Logue, "The Welfare State: Victim of its Success," in S.R. Graubard, ed., ПеState (New York: Norton, 1979), p. 69-88; M. Dogan, "The Social Security Crisis in the Richest Countries: Basic Analogies," International Social Science Journal, 37, 1, 1985, p. 47—61.

⁵⁶ R. Tylewski and M. Opp de Hipt, Die Bundesrepublik Deutschland in Zahlen 1945/49-1980 (Munich: Beck, 1987), p. 38; по Британии см. данные по тому же периоду в: A.F. Stiletto, Britain in Figures: A Handbook of Social Statistics (Harmondsworth, UK: Penguin Books, 1971),p. 31.

⁵⁷ Некоторые цифры см. в статье: С. W. Higgins, «American Health Care and the Economics of Change," in Finley, Public Sector Privatization, pp. 96ff.

⁵⁸ Tylewski and Opp de Hipt, Die Bundesrepublik in Zahlen, p. 183 — 184.

детям (Aid for Dependent Children Program, AFDC), выросло на немыслимые 456%. Учитывая рост числа незаконнорожденных детей и разводов (доля которых в общем числе всех заключенных браков выросла к 1980 г. с 26 до 50%), причина состояла в том, что сегодня большинство детей имеют шансы хотя бы часть времени до своего восемнадцатилетия прожить в неполной семье, только с одним из родителей. В большинстве остальных развитых стран события развиваются по тому же сценарию⁵⁹. В качестве последнего примера можно привести Данию с ее крайне щедрой системой пособий по болезни (90% от средней зарплаты по отрасли), где обнаружилось, что с 1967 по 1977 г. среднее число дней пребывания на больничном в расчете на одного работника увеличилось в 2 раза⁶⁰. Трудно придумать более яркое доказательство поразительной способности государства всеобщего благосостояния усугублять именно те социальные проблемы, для решения которых оно предназначено. Впрочем, это стало очевидно сразу, как только на рубеже XIX—XX вв. появились первые социальные программы.

От старых привычек трудно избавиться. Пребывая в западне доктрин, господствовавших на протяжении двух с половиной десятилетий, правительства большинства стран, поначалу столкнувшись с этими проблемами, отказывались взглянуть им в лицо. Экспансия государства всеобщего благосостояния, равно как и сопровождавшая ее волна национализации, хотя и замедлились, но по инерции продолжались в первой и даже во второй половине 70-х годов. Так, в Западной Германии существенное улучшение социального обеспечения пожилых людей произошло после того, как в 1974 г. Гельмут Шмидт стал канцлером. В Великобритании введение в 1975 г. пособий по беременности и родам произошло в связи с вступлением в ЕЭС, и в том же году европейское государство всеобщего благосостояния достигло своего апогея: были увеличены пособия по безработице, а срок их выплаты увеличился в среднем с 20 до 44 недель⁶¹. Аналогичным образом в США раздел XX закона о социальном страховании предусматривал такое огромное количество пособий, что с1975 по1977 г. число их получателей выросло с 2,4 млн до 3,5 млн человек, приведя к ситуации, когда почти половина населения получала какие-нибудь

⁵⁹ Данные по США см. в: Freeman, The Growth of American Government, p. 11; данные по некоторым другим странам см. в: L. Bryson, Welfare and the State: Who Benefits? (London: Macmillan, 1992), p. 193.

⁶⁰ J. Logue, "Will Success Spoilthe Welfare State?" Dissent, Winter 1985, p. 97.

⁶¹ Flora and Heidenheimer, The Development of Welfare States, p. 1,67.

пособия⁶². В среднем социальные расходы стран — членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) достигли почти 25% ВНП⁶³, что во всех случаях привело к дефициту бюджета и инфляции. Например, с 1969 по 1998 г. федеральный бюджет США ни разу не сводился с плюсом (даже сейчас «сбалансированный бюджет», которого добилась администрация Клинтона, скрывает огромную брешь в системе социального страхования). В конце 70-х годов в Италии, Бельгии, Британии, Японии и Западной Германии бюджетный дефицит превышал 5% ВНП⁶⁴. То же самое относится к Швейцарии — всемирно признанному бастиону твердых денег, что привело к росту инфляции с 3,6% в 1979 г. до 6,5% в 1981 г.⁶⁵

Однако к этому времени уже началась реакция. Подвергаясь давлению растущих налогов, с одной стороны, и инфляции — с другой, и опасаясь, что будущее не сулит ничего хорошего, кроме усиления налогово-инфляционного бремени, в одной стране за другой избиратели стали выражать недоверие государству всеобщего благосостояния и тем, кто его проповедовал. Например, в целях сокращения государственных расходов Канада с 1975 г. начала урезать программу страхования по безработице. В 1977 г. федеральное правительство в Оттаве установило верхний предел финансирования из федерального бюджета программ социального обеспечения в провинциях⁶⁶. С этого времени начинается более или менее постоянное урезание этих программ⁶⁷. В Великобритании строительство государственного жилья прекратилось в 1977 г., т.е. еще при лейбористском правительстве. Годом позже была запущена программа стимулирования перехода граждан с государственного пенсионного плана в частные пенсионные фонды, в результате которой к 1983 г. 45% соответствующих категорий населения осуществили этот переход. В США переломным моментом на низовом уровне, по-видимому, стал налоговый

⁶² Gilbert, Capitalism and the Welfare State, p. 52—54; J.L. Clayton, On the Brink: Defense, Deficits and Welfare Spending (New York: National Strategy Information Center, 1984), p. 101.

⁶³ Данные по 1980 г. см. в: N. Ginsburg, Divisions of Welfare (London: Sage, 1992), p. 199.

64 D. Cameron, "On the Limits of the Public Economy," Annals, January

1982, p. 46.

 ⁶⁵ Данные по инфляции в Швейцарии и других странах приводятся по

кн.: Scammell, The International Economy Since 1945, p. 216.

⁶⁶ S.B. Seward, The Future of Social Welfare Systems in Canada and the

UK(Halifax, Nova Scotia: Institute for Research on Public Policy, 1987),

p. 63.

⁶⁷ См.: W. Thorsell, Canada Counts the Cost," in The World in 1996

(London: The Economist, 1996), p. 67.

протест граждан Калифорнии в 1980 г., приведший к принятию «Предложения 13» и показавший, что люди сыты по горло постоянным разбуханием государства всеобщего благосостояния. В конце 70-х — начале 80-х годов к власти в Великобритании и Западной Германии пришли консервативные правительства, декларировавшие своей целью осуществить «правую революцию», а в США президент Рейган в своей инаугурационной речи пообещал «взять под контроль и прекратить разрастание государственного аппарата, в котором наблюдаются признаки того, что оно вышло за рамки дозволенного теми, кем он управляет»⁶⁸.

С тех пор за редкими исключениями, такими как Норвегия, чья экономика оставалась на плаву благодаря нефтяному озеру, новости, приходившие со всех концов мира, были весьма неблагоприятными для государства всеобщего благосостояния. Для сокращения государственных пособий и услуг применялось множество самых разнообразных методов. Например, практиковалось установление произвольного потолка расходов, что приводило к снижению качества услуг и заставляло людей искать их в другом месте. С целью сокращения числа получателей государственных пособий были введены предварительные проверки наличия средств к существованию у людей, претендующих на их получение. Прямые трансфертные выплаты заменялись налоговыми льготами, от чего зачастую выигрывал средний класс за счет малоимущих семей. Была расширена налоговая база, так что социальные выплаты стали считаться доходом. Сокращались программы предоставления бесплатного жилья, образования и медицинского обслуживания. Вносились различные изменения в правила допуска к получению пособий (например, такие как повышение возраста выхода на пенсию или ужесточение критериев, дающих право на получение медицинской помощи по программе Medicaid в США). Услуги, прежде предоставлявшиеся бесплатно, становились платными. Наконец, субсидии на все, от услуг сферы культуры (высшее образование, музеи, библиотеки, театр, архитектура, музыка) до жилья, общественного транспорта и хлеба, там, где они были, либо отменялись, либо сокращались.

Ко второй половине 80-х годов в развитом мире, кажется, не осталось ни одной страны, которая не реализовала хотя бы некоторые из этих мероприятий. Однако даже там, где сокращения оказались минимальными, нередко снижалось качество предоставляемых услуг. Для этого использовались такие методы, как постоянная инфляция; удлинение очередей, как в случае «второстепенных» хирургических операций, ожидание которых затя-

⁶⁸ Инаугурационные речи президентов США. М.: Издательский дом «Стратегия», 2001. С. 467.

гивалось на месяцы и даже годы; преднамеренное или невольное запугивание бюрократическими проволочками, чтобы по крайней мере некоторые из тех, кто имел право на пособия, не приходили за ними. Так, по результатам исследования, проведенного в середине 80-х годов, выяснилось, что в Америке овдовевшая мать нескольких детей, один из которых был умственноотсталым, имела право на участие в семи разных социальных программах как на уровне штатов, так и на федеральном уровне. Чтобы получить все эти пособия, она должна была обратиться в четыре различных учреждения, заполнить пять различных бланков и ответить на 300 вопросов. Прежде чем ей будет выплачен хотя бы один цент, только для выяснения уровня ее доходов необходимо собрать не менее 1400 единиц информации⁶⁹.

С сокращением социальных программ начал расти разрыв в доходах между богатыми и бедными. Вопрос о том, в какой степени за 30—40 лет действия социального законодательства в наиболее развитых странах удалось достичь основной его цели, т.е. более равномерного распределения богатства, является предметом оживленных дискуссий. При том, что очень сложно получить информацию, достаточную для того, чтобы делать какие-то определенные выводы, представляется, что достижения в этой области весьма невелики⁷⁰. Однако с начала 80-х годов появились ясные указания на то, что все, чего удалось достичь на этом направлении, либо уже утеряно, либо вскоре будет аннулировано. Так, в Канаде, имеющей одну из самых богатых и разветвленных систем социального обеспечения, уровень бедности, постоянно снижавшийся с середины 60-х годов, вновь начал расти, так что в 1985 г. каждый пятый ребенок жил в бедности⁷¹. В Великобритании число бедных (которыми считались те, кто имел менее половины среднего дохода по ЕЭС) выросло с 5 млн человек в 1979 г. до 12 млн в 1993 г., а доля ВНП, потребляемая 10% населения с наименьшими доходами, сократилась с 4 до 2,1%⁷². В период с 1977 по 1990 г. в США доля беднейших 20% населения в национальном

69Е.Е. Berkowitz and К. McQuaid, Creating the Welfare State: The Political Economy of Twentieth - Century Reform (Lawrence: University of Kansas Press, 1992), p. 207-208.

70

Cm. Flora and Heidenheimer, The Development of Welfare States, p. 202—204; M. Schnitzer, Income Distribution: A Comparative Study of the United Stales, Sweden, West Germany, East Germany and the UK (New York: Praeger, 1972); A.B. Atkinson, Poverty and Social Se-curity ( New York: Harvester Wheatsheaf, 1989), p. 48ff; J. A. Pechman, Tire Rich, The Poor, and the Taxes They Pay (Boulder: Westview Press 1986), p. 19-30.

71Seward, The Future of'Welfare Systems, p. 214, 218.

72 The Economist, 11 September 1993.

доходе сократилась на 5%, а наиболее богатые 20% населения стали на 9% богаче⁷³. И в США, и в Европе сильнее всех оказались затронуты неквалифицированные рабочие, у которых сокращение предоставляемых государством пособий (например страхования по безработице) сопровождалось уменьшением реальной заработной платы⁷⁴; сначала в США, а затем и в некоторых европейских странах стал наблюдаться рост числа так называемых «работающих бедных». Большинство из них были заняты в сфере услуг, где им не полагались никакие льготы, и даже имея работу и зачастую отрабатывая дополнительные часы, они не могли обеспечить себе достойного уровня жизни⁷⁵.

Чтобы оправдать и объяснить происходящие изменения, экономическая доктрина также стала меняться. Хотя сам Кейнс умер в 1946 г., его призрак в виде поколений экономистов, трудившихся над дальнейшей разработкой его последних уравнений, продолжал свой победный марш. Величайшим триумфом Кейнса, наверное, можно считать то, что в 1969 г., серьезно напугав некоторых консервативных членов своей партии, новоизбранный президент-республиканец Ричард Никсон заявил: «Я кейнсианец». Однако век этого триумфа оказался недолог. Энергетический кризис привел к сочетанию инфляции со стагнацией, прежде считавшемуся невозможным, которое быстро окрестили «стагфляцией». С середины 70 -х годов стагфляция вынудила экономистов по-новому взглянуть на общепринятую кейнсианскую ортодоксию.

В некотором смысле новые веяния в экономической теории сводились лишь к возврату к прежним пророкам, особенно к Фридриху Хайеку и его так называемой австрийской школе, представители которой на протяжении 50-х годов критиковали доктрины Кейнса с позиций твердых денег⁷⁶. Позже пальма первенства перешла профессору Милтону Фридмену из Чикагского университета. Получивший в 1976 г. Нобелевскую премию по экономике, он больше, чем кто-либо другой, способствовал возникновению

73 Congressional Budget Office, US House of Representatives, Ways and Means Committee "The Changing Distribution of Federal Taxes, 1977 — 1990," February 1987; "Tax Progressivity and Income Distribution", 26 March 1990.

74 См.: Е.В. Kapstein "Workers and the World Economy," Foreign Affairs, 73, 3, May/June 1996, p. 16-17.

75 По Соединенным Штатам см.: R.B. Freeman and L.F. Katz, eds., Differences and Changes in Wage Structures (Chicago: University of Chicago Press, 1995); о подобных изменениях, проходивших в Германии как крупнейшей стране ЕС, см. Der Spiegel, 39, 1997, p. 96ff.

76 Доступное перечисление идей Хайека: С. Nishiyama and K.L. Leube, eds. The Essence of Hayek (Stanford, CA: Hoover Institution Press, 1984).

монетаризма и так называемой экономической теории предложения. Представление о том, что правительство должно искусственно создавать дефицит бюджета, чтобы стабилизировать деловой цикл, утратило популярность, и теперь такая политика стала рассматриваться как вредная для предпринимательства и производительности и приносящая только инфляцию. Идеи Фридмена были развиты другим нобелевским лауреатом, профессором Робертом Лукасом и его школой «рациональных ожиданий». Прежде экономисты считали государство и население страны партнерами по общему делу; Лукас же считал их противниками, что было весьма характерно для того времени. Используя теоретико-игровой подход, он утверждал, что государство ничего не может сделать для роста экономики⁷⁷. В результате произошло возрождение экономической доктрины, довольно близкой к «классической», подчеркивавшей роль сбалансированного бюджета, частного предпринимательства, свободной конкуренции и выживания сильнейших, хотя не все страны рискнули зайти так далеко.

К середине 80-х годов даже идея о том, что государство должно обязательно контролировать денежное обращение, которая как минимум на протяжении 400 лет была одним из столпов суверенитета, была подвергнута резкой критике⁷⁸. Точно так же, как в Англии времен правления последних монархов из династии Стюартов, многие считали, что правительство обладает слишком большой властью, чтобы доверить ему управление денежной сферой, о чем свидетельствуют неизменная тенденция к инфляции и время от времени имевшие место случаи крайне безответственной политики. Опять же до сегодняшнего дня ни одно государство не зашло настолько далеко, чтобы вернуть денежную эмиссию и управление денежным обращением в частные руки; однако в других аспектах монетаристов ждал продолжительный триумф. С экономической точки зрения в большой части мира начался возврат к капитализму XIX в., причем не в силу случайного стечения обстоятельств или недоразумения, а как часть хорошо продуманного

⁷⁷ См. удобный краткий обзор в сб.: P.J. Miller, ed., The Rational Expectations Revolutions (Cambridge, MA: MIT Press, 1994). Я хочу поблагодарить профессора X. Баркай экономического факультета Еврейского Университета за ключ к последним вывертам экономической теории.

⁷⁸ См. напр.: R.L. Greenfield andL.В. Yeager, "ALaissezFaire Approach to Monetary Stability," Journal of Money, Credit and Banking, 15, 1983, p. 302-315; L.H. White, "The Relevance of Free Banking Today," in Collins, Central Banking in History, vol. I, p. 434—449; R. Vaubal, "The Government's Money Monopoly: Externalization of Natural Monopoly," Kyklos, 37, 1984,p. 27—58; и прежде всего: ХайекФ. Частные деньги. М.: ИНМЭ, 1996.

плана. От Канады до Новой Зеландии целью такой политики было снижение инфляции и создание условий для устойчивого, хотя и постепенного экономического роста. Чтобы добиться этого, правительства были готовы пойти даже на отмену централизованного планирования, отказ от проведения противоциклической политики, и усиление неустойчивости положения как работников, так и работодателей. Во многих странах это привело к возрождению феномена, который Карл Маркс в «Капитале» назвал резервной армией труда — более или менее постоянного ядра безработных, которые могли быть использованы и использовались для удержания уровня заработной платы в определенных рамках.

В рамках новой программы те отрасли, на национализацию которых правительства потратили так много денег в 1945—1975 гг., были вновь приватизированы. В тот момент многие из отраслей промышленности, которые контролировались европейскими правительствами, уже находились в состоянии упадка, как, например, производство угля, место которого в топливном балансе стала занимать нефть, производство стали, все больше которой выплавляли в Японии, и кораблестроение, также вытеснявшееся японским. То же касалось железных дорог, которые проигрывали в конкуренции с автомобильным транспортом. В других случаях национализация затронула фирмы, длительное время находившиеся в небрежении во время Второй мировой войны, в результате чего их оборудование устарело и они испытывали большой дефицит капитала. Со временем многие национализированные промышленные отрасли еще более ослаблялись тем, что управление ими основывалось на политических принципах — например, когда они были вынуждены оказывать услуги себе в убыток или нанимать слишком много работников, или устанавливать тарифы на искусственно низком уровне по сравнению с экономически обоснованным, не говоря уже о том, что самые высокие должности в государственных корпорациях часто рассматривались не как работа, требующая профессиональной квалификации, а как «теплые местечки», приносящие дополнительный доход, как действующим, так и бывшим политикам и чиновникам.

Каковы бы ни были конкретные причины, надежды тех, кто выступал за национализацию, утверждая, что она будет приносить выгоду не отдельным акционерам, а обществу в целом, редко сбывались. С конца 60-х годов многие из национализированных предприятий камнем повисли на шее их собственника, нанимая огромное число лишних рабочих и очень часто принося сплошные убытки. Так, в Великобритании все национализированные отрасли, за исключением газовой, терпели убытки, закрывали заводы и увольняли занятых, попав в порочный круг, который за вторую половину 70-х годов довел целые регионы до бедности и отчаяния⁷⁹ Все итальянские государственные промышленные холдинги (IMI, ENI, EFIM и IRI — последняя стала крупнейшим в стране работодателем) обанкротились к середине 70-х годов. К середине 80-х около 20% австрийской промышленности, находившиеся в руках правительства, превратились в памятник неэффективности и бюрократизма. Список, который можно продолжать до бесконечности, ни в коей мере не ограничивался развитыми странами. Так, например, с большими проблемами столкнулись арабские страны, а также многие государства Латинской Америки.

Для того ли чтобы избежать этих потерь или просто как средство изыскания денежных средств для покрытия дефицита, правительства многих государств начали повторную приватизацию компаний, на приобретение которых в предыдущие десятилетия они потратили массу денег и усилий; одновременно они стали заказывать на стороне услуги, которые раньше производились в государственном секторе. Первые позиции в обеих сферах заняла Великобритания, вкоторойв 1964—1978 гг. правила в основном лейбористская партия, но в 1979 г. правительство вновь стало консервативным. Премьер-министр Маргарет Тэтчер и ее правительство стали одними из самых ярких представителей нового экономического консерватизма. Действуя намеренно и продуманно, они начали предлагать публике акции одной государственной компании за другой, включая British Petroleum, British Aerospace, Cable and Wireless, Britoil (компании, занимающейся добычей нефти в Северном море), Associated British Ports, British Airways, British Steel и National Freight (корпорации грузовых автотранспортных перевозок, созданной в 50-хгодах).

После того как Маргарет Тэтчер сформировала свое второе правительство в 1983 г., процесс приватизации ускорился. На рынок были выставлены очередные пакеты акций вышеперечисленных компаний, а также British Gas, British Telecom, British Sugar, British Rail Hotels, Royal Ordnance (производство вооружений) и часть British Leyland, включая производителя престижной марки автомобиля «Ягуар»⁸⁰. К 1988 г. около 40% промышленности, которая в 1979 г. принадлежала государству, было возвращено в частные руки, в то время как доля ВНП, производимая в государственном секторе, снизилась 10,5 до 6,5%. Численность занятых в этом секторе сократилась на 650 тыс. человек, причем 90% из них также стали акционерами компаний, в которых они работали или

⁷⁹ См.: R. Pryke, The Nationalized Industries: Policies and Performance Since 1968 (Oxford: Robertson, 1986), esp. p. 237-266.

⁸⁰ Полный список полностью или частично проданных компаний, а также полученные суммы см. в: S. Chodak, The New State: Etatization of Western Societies (Boulder: Rienner, 1989), p. 147.

в каких-то других. Тем временем процент всех взрослых людей, владеющих акциями, увеличился в 3 раза, что рассматривалось как свидетельство возникновения электората, поддерживающего продолжение реформ, что на самом деле и было задумано правительством с самого начала. Также было объявлено о планах полной или частичной приватизации производства услуг, таких как водоснабжение, очистка сточных вод, Crown Supplies (центральное агентство по закупкам для государственных министерств, включая вооруженные силы) и тюрьмы. Только в области здравоохранения целый ряд вспомогательных услуг, таких как уборка больниц, доставка продуктов и услуги прачечной, а также выполнение абортов и уход за душевнобольными, были приватизированы в период с 1981 по 1988 г. В результате занятость вспомогательного персонала в Национальной службе здравоохранения упала на 33,5%. С точки зрения пациентов, это также означало значительное снижение качества предоставляемых услуг и рост цен на них⁸¹.

Путь, по которому пошла Маргарет Тэтчер, часто называют «британским лекарством», хотя ему скорее подходит определение «британская клизма». В 80-е годы политика Маргарет Тэтчер стала ориентиром для правительств многих других стран, взявших тот же курс. Например, с 1983 по 1989 г. государственные холдинговые компании в Италии распродали активов на сумму в 5 млрд долл., чтобы покрыть свои расходы, включая и такие национальные символы, как производитель автомобилей «Альфа Ромео», телекоммуникационная группа It alt el и лакомые кусочки банковского сектора во главе с Banco di Roma. Хотя президенту Франции социалисту Миттерану суждено было оставаться у власти до 1995 г., здесь также настал переломный момент в связи с выборами 1986 г.; правительство, возглавляемое министром экономики, финансов и приватизации Эдуардом Балладюром, начало распродавать часть государственных компаний в таких отраслях, как промышленность, страхование, банковское дело и финансы. Только в 1987 г. средства, полученные от проданных акций, составили 11,5 млрд долл. Число занятых в государственном секторе сократилось на 800 тыс. человек, а количество акционеров (другими словами, тех, кто купил новые приватизированные фирмы) увеличилось на 5 млн человек.

В Западной Германии в 80-х годах также набирала ход приватизация . Под руководством лидера Христианско - демократиче -ского союза Гельмута Коля правительство — уже к тому времени владевшее меньшей долей экономики, чем правительства большинства других стран, — распродало более 50 компаний, в том

⁸¹ Детали см. в: R. Fraser, ed., Privatization: The UK Experience and International Trends (London: Longman, 1989).

числе и в алюминиевом, химическом, энергетическом, машиностроительном и банковском секторах. В Канаде последняя крупная волна государственных приобретений прокатилась в 1984 г. За ней почти сразу же последовала массовая распродажа предприятий в огосударствленных отраслях, таких как железнодорожный транспорт, самолетостроение, переработка рыбы, производство боеприпасов, финансовый сектор, горнодобывающая промышленность (в том числе добыча урана), атомная энергетика, грузовые перевозки, воздушный транспорт и генерация электроэнергии. Процесс захватил многие страны, от США, где в 1982 г. был продан Conrail, до Нидерландов и Бельгии, Турции, Новой Зеландии и Австралии.

Хотя и в иных формах, эта тенденция распространилась даже в таких жестко управляемых государствах, как Южная Корея и Тайвань. Корейские чеболи и аналогичные крупные промышленные группы на Тайване в свое время были созданы частными лицами и так и остались частной собственностью. Во время так называемого периода развития, продолжавшегося с 50 -х до начала 80-х годов, они зачастую настолько жестко контролировались государством, что практически стали его частью. Ярко выраженные дирижистские правительства определяли, какие сектора следует развивать. Сделав это, они обеспечивали соответствующие условия. К последним относились таможенные барьеры, послушная рабочая сила, удерживаемая в повиновении законом, практически полное отсутствие системы социального обеспечения, конфуцианская пропаганда в разумных дозах⁸², а также, по мере появления доступных ресурсов, развитие инфраструктуры в виде дорог, телекоммуникаций, электрогенераторов, портов и аэропортов. В обмен на это сами фирмы предоставляли правительствам, партиям и чиновникам крупные субсидии, что нередко было неотличимо от взяток.

Однако примерно с 1985 г. модель начала меняться. Отчасти это произошло потому, что многие важнейшие отрасли производства сами по себе стали транснациональными, тем самым вынуждая обратить больше внимания на требования зарубежных правительств и международных организаций. Отчасти же это отражало постепенную эволюцию в направлении демократии. С появлением нового процветающего среднего класса прежние авторитарные формы правления начали ставиться под вопрос. Теплые взаимоотношения между правительством и промышленностью отныне стали рассматриваться как коррупция, что привело к ряду показательных процессов, в частности, над южнокорейскими

⁸² С. Jones, "The Pacific Challenge: Confucian Welfare States" in Jones, ed. New Perspectives on the Welfare State in Europe (London: Routledge, 1993), p. 198-220.

политиками⁸³. Затем в середине 1997 г. большинство восточ-ноазиатских стран подверглись удару тяжелого экономического кризиса. Их промышленность, привыкшая к тепличным условиям, предоставляемым таможенными барьерами и «покровительством» со стороны ведущих политиков, начала страдать от недо-загрузки мощностей. Рухнули цены на недвижимость (которая часто служила имущественным залогом для банковских кредитов, бравшихся с целью расширения производства), сократились объемы экспорта, а валюта этих стран обесценилась. Во время написания этой книги создавалось впечатление, что большинство из них выдержит кризис, однако ценой станет замедление роста и проведение реформ, требуемых Международным валютным фондом, которые еще больше ослабят связь между правительством и отраслями промышленности⁸⁴. А такие страны, как Индонезия, могут его и не выдержать.

В то время как большинство стран стремилось как можно ско -рее провести приватизацию, движение в этом направлении очень сильно и по большей части неожиданно ускорилось из-за краха коммунистического блока. Придя к власти в 1917 г., большевики провозгласили своей целью избавиться от всех форм частного предпринимательства — и действительно, в течение несколько лет большая часть основных ресурсов и предприятий были переданы в собственность государства. Начало НЕПа (новой экономической политики) в 1921 г. приостановило завершение этого процесса. Однако к 1932 г. Сталин устранил всех оставшихся «капиталистов», нередко физически «ликвидируя» их, как и миллионы крестьян. Ресурсы, полученные в результате коллективизации, были использованы для наращивания промышленности, в результате чего с начала первого пятилетнего плана (пятилетки) в 1928 г., в частности, тяжелая индустрия стала стремительно развиваться. К 1939 г. она заняла второе место в мире после промышленности США⁸⁵.

После Второй мировой войны, когда Германия лежала в руинах, советское лидерство по сравнению с остальными европейскими странами еще более усилилось, достигнув пика примерно в период 1965—1975 гг.⁸⁶ Протеже Советского Союза в стра-

⁸³ См.: K.J. Fields, Enterprise and the State in Korea and Taiwan (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1995), esp. p. 238ff.

⁸⁴ См.: D. Hale, "Test of the Tigers," World Link, September-October 1997,p. 17-38

⁸⁵ Данные см. в: Hillman, "Comparative Strength of the Great Powers," p. 146.

⁸⁶ Статистику производства см. в кн.: R. Munting, The Economic Development of the USSR (London: St. Martin's, 1982).

нах Восточной Европы двигались тем же курсом, хотя и в гораздо меньших масштабах, на протяжении примерно 20 лет после 1945 г. и, отчасти благодаря своему крайне низкому начальному уровню, добились исключительного промышленного роста⁸⁷. В частности, в конце 70-х — начале 80-х годов Восточная Германия, население которой составляло не более 20 млн человек, превратилась в витрину Восточной Европы. Ее разрекламировали как девятую по величине промышленную державу мира (после США, СССР, Японии, Западной Германии, Франции, Великобритании, Италии и Канады), где уровень жизни был сопоставим с британским⁸⁸.

Если этот фасад и впечатлял кого-то — видимо, не тех, кто в действительности бывал в Восточной Германии и видел пустые полки в магазинах, — к тому времени темпы роста, которых достигли все коммунистические страны, уже начали снижаться. Крайне централизованные бюрократические структуры, отвечающие за планирование и распределение ресурсов, оказались довольно успешными в крупномасштабном производстве простых видов продукции, таких как сырье и материалы, электроэнергия, сталь и химикаты⁸⁹. Однако в сельском хозяйстве и легкой промышленности не было достигнуто подобных результатов отчасти из-за сознательного пренебрежения, отчасти из-за того, что эти методы плохо подходили для удовлетворения бесконечно разнообразных запросов потребителей. Сначала потерпело крах сельское хозяйство, в результате чего Советский Союз был вынужден с 1963 г. закупать пшеницу в США и Канаде. Затем СССР и его сателлиты не сумели адаптироваться к более жестким условиям международного рынка, сложившимся начиная с 1973 г., в частности, включая рост цены на нефть. Наконец, они не смогли эффективно освоить возникающие новые технологии, такие как микроэлектроника и компьютеры⁹⁰. Многие советские товары всегда были несколько грубо сработанными, но сейчас они стали

⁸⁷ См.: М.С. Kaser, ed. The Economic History of Eastern Europe (Oxford: Clarendon Press, 1986), vol. Ill, p. 9ff, 19, 52, 95, 152 - данные по коллективизации сельского хозяйства в этих странах, а также по общему экономическому росту.

⁸⁸ I. Jeffries, "The DDR in Historical and International Perspective," in Jef-fresandM. Melzer, eds. The East German Economy (London: Methuen, 1987),p. 1-11.

⁸⁹ Данные по советскому производству этих видов продукции на 1960 г. см. в: G.A. Hosking, History of the Soviet Union (London: Collins, 1985), app. С ("Selected Indices of Industrial and Agricultural Production"), p. 483ff

⁹⁰ См.: R.W. Judy and V.L. Clough, The Information Age and Soviet Society (Indianapolis: Bobbs Merrill, 1989), ch. 1.

выглядеть так, как будто прибыли из давно прошедших стахановских времен — и зачастую дело обстояло именно так. Рост производительности остановился, и вновь начал расти казалось бы сократившийся разрыв в уровне дохода на душу населения между странами Западной и Восточной Европы⁹¹.

Первой значимой коммунистической страной, которая начала уходить от государственного контроля над экономикой, как ни странно, оказался Китай. Установив свою власть в 1949 г., китайское коммунистическое государство во многом следовало в фарватере своих европейских товарищей по оружию, национализировав землю и прибегнув к коллективизации с тем, чтобы, выкачивая ресурсы из села, использовать их для ускоренной индустриализации страны. В большей степени, чем кто бы то ни было, Китай позволил идеологическим соображениям ввергнуть страну в экономический хаос, сначала в период «большого скачка» в 1957—1961 гг., а затем во время еще более разрушительной «культурной революции». Пока был жив Мао, китайская экономика так же, как и китайское общество, двигалось резкими зигзагами между строгим централизованным планированием и бурным популизмом, но с его смертью в 1976 г. и уходом со сцены его предполагавшихся преемников — так называемой «банды четырех» — наконец, был открыт путь к реформам.

В 1978 г. новый генеральный секретарь партии Дэн Сяопин официально объявил о «четырех модернизациях» в областях науки, сельского хозяйства, промышленности и Вооруженных сил. С тех пор назад уже больше никто не оглядывался. Одна сфера за другой открывались для частного предпринимательства, к концу 80-х годов коллективное сельское хозяйство практически полностью исчезло, а в Шанхае впервые с 1949 г. заработала фондовая биржа — ясный признак того, что здесь тоже начались процессы, охватившие другие страны.

В течение 80—90-х годов готовность китайского государства ослабить давление на экономику привела к феноменальному экономическому росту. Нередко этому способствовал зарубежный (в основном японский и тайваньский) капитал, вливавшийся в китайскую экономику в поисках дешевой рабочей силы, а также менее строгих требований к окружающей среде, чем в собственных странах. Если тяжелая промышленность в основном оставалась в руках государства и превратилась в памятник отсталости и неэффективности, то выраставшие как грибы сотни тысяч новых

⁹¹ См.: R.E. Ericson, "The Soviet Economic Predicament," in H.S. Row-en and С Wolf, JT., eds., The Future of the Soviet Empire (New York: St. Martin's 1987), p. 95-120; W. Moskoff, Hard Times: The Soviet Union 1985-1991 (Armonk, NY: Sharpe, 1993).

компаний произвели переворот в легкой промышленности и сфере услуг⁹². Изменения ощущались сильнее на юге, чем на севере, и в большей степени вдоль побережья, чем во внутренних регионах. Городские территории обычно процветали больше, чем сельская местность, что вызывало массовое беспокойство среди крестьян, а также масштабную миграцию из деревни в город. Несмотря на все проблемы, связанные с экономическим ростом (включая инфляцию и огромные масштабы коррупции), впервые в истории в Китае зародилось нечто похожее на массовый класс потребителей. При условии, что страна сможет поддерживать достигнутые темпы роста, власти могли бы надеяться на то, что когда-нибудь страна станет крупнейшей в мире экономикой (по некоторым показателям уже сейчас она занимает третье место), несмотря на то что пока не проглядывается перспективы когда-либо догнать развитые страны по объемам производства на душу населения и по уровню жизни. С приближением конца тысячелетия главный вопрос, который встал перед Китаем, состоит не столько в его возможности продолжать экономический рост, сколько в способности примирить этот рост и сопутствующее ему социальное напряжение с продолжающейся диктатурой коммунистической партии⁹³.

Успех Китая в ослаблении государственного контроля над экономикой без кардинального политического переворота (по крайней мере, до сих пор) не удалось повторить ни одной другой коммунистической стране. Как уже отмечалось, восстановление советской экономики после испытаний Второй мировой войны произошло относительно быстро. Однако с середины 70-х годов рост замедлился, и к моменту смерти Брежнева в 1982 г. советское правительство понимало, что экономически и технологически страна все больше отстает от Запада. И все же преемники Брежнева, Юрий Андропов и Константин Черненко, не спешили с проведением далеко идущих реформ. Андропов, ранее служивший в КГБ, предпочитал говорить о необходимости ужесточения дисциплины. Он продемонстрировал свои намерения, проведя массовую кампанию за повышение дисциплины на рабочем месте.

Когда после 1985 г. Михаил Горбачев действительно начал проводить фундаментальные изменения, дорога, которой он пошел, была противоположна китайскому пути. Вместо того чтобы ослабить государственный контроль над экономикой, Горбачев ввел гласность. Вместо того чтобы дать людям стимул к работе,

⁹² К 1989 г. их количество составило почти четверть миллиона: J. P. Ster-Ьа "Long March," Wall Street Journal, 16 June 1989, p. A4.

⁹³ Углубленное обсуждение этой проблемы см. в кн.: О. Shell, Mandate of Heaven: The Legacy of Tiananmen Square and the Next Generation of China's Leaders (New York: Simon and Schuster, 1994), esp. pt. V.

открывая дорогу частному предпринимательству, он разрешил им свободно говорить о политике. Они и стали говорить свободно, но основным предметом разговоров стали постоянно наблюдаемые и неустранимые недостатки системы. С осени 1979 г. Советский Союз оказался вовлечен в кровавую войну в Афганистане. Когда эта авантюра закончилась поражением в 1989 г., советское правительство фактически осталось без Вооруженных сил, которые были бы в состоянии поддерживать единство страны. Стало проявляться давление экономических проблем, а затем и националистических настроений; фактически отделились сначала страны Балтии, а потом регионы Закавказья и Средней Азии. В 1991 г. коммунизм как политический режим рухнул с неожиданной легкостью. И вместе с ним ушло, вероятно, крупнейшее, наиболее централизованное и самое мощное с военной точки зрения государство, из всех, какие только видел мир и, насколько можно судить, какие он еще увидит.

Возможно, этот крах был неизбежен, и в защиту Горбачева нужно сказать, что под его руководством он обошелся сравнительно малой кровью. После его ухода ситуация изменилась. На руинах появилось ни много ни мало 15 новых республик, и некоторые из них, не теряя времени, тут же вцепились друг другу в глотки, а также истреблять или изгонять представителей этнических меньшинств. Как только начался распад СССР, неизбежной стала потеря контроля над странами Восточной Европы и крах коммунизма в них. Этот процесс в основном был мирным, как и в СССР, и главным образом потому, что осталось крайне мало людей, желавших защищать коммунизм; в Чехословакии он даже получил название «бархатной революции». Важным исключением была Югославия, ввергнутая в пучину конфликтов, поскольку различные националь -ности, составляющие страну, отказались признавать единое правительство, начали кровавую гражданскую войну. Каким бы ни был путь разных восточноевропейских стран, когда улеглись страсти, все они обнаружили, что 45 лет государственного контроля и государственной собственности сделали их экономику крайне отсталой и неспособной конкурировать на международных рынках. Отчасти для того, чтобы высвободить энергию граждан, отчасти, чтобы привлечь иностранные инвестиции, все они поспешили встать на путь демократизации, либерализации и приватизации. С тех пор, несмотря на то что кое-где темп реформ замедлился, в большинстве случаев они по-прежнему осуществляются⁹⁴.

Не только на Западе и Востоке, но и на всех остальных континентах едва ли можно было найти хотя бы одну страну, которая бы

⁹⁴ См.: R. Frydman, et al., The Privatization Process in Central Europe (New York: Oxford University Press, 1993).

не пыталась как можно скорее провести приватизацию⁹⁵. Нередко это было сделано за счет значительного усиления социальной напряженности: урезались субсидии, росли цены на основные товары, вводилась плата за такие услуги, как жилье и медицинское обслуживание, которые раньше предоставлялись бесплатно или почти бесплатно, сокращались размеры бюрократии, а с государственных предприятий хлынул поток лишних работников на рынок труда, который был плохо приспособлен к тому, чтобы предоставить им место в новых условиях. Тенденция была такой мощной, что даже достигла тех стран, чей raison d'etre* с момента получения ими независимости был неразрывно связан левой идеологией, как это было во Вьетнаме, Индии, Сирии, Израиле, Египте, Тунисе, Алжире и многих других странах Азии и Африки.

Когда же «реструктуризация» оказалась слишком сложной задачей, многие развивающиеся страны были вынуждены обратиться к Всемирному банку и Международному валютному фонду. К началу 1998 г. МВФ реализовывал программы в не менее, чем 75 странах с общей численностью населения 1,4 млрд человек. Список начинался с Албании и заканчивался Зимбабве⁹⁶. Обе эти международные организации, в которых работали в основном сторонники новой экономической теории предложения, предоставили своим протеже огромные займы, в которых те сильно нуждались. В ответ они потребовали проведения коренных реформ, включая прежде всего прекращение дефицитного финансирования государственных расходов, расформирование государственного сектора (охватывающего находящиеся в государственной собственности или под государственным контролем предприятия) и либерализацию финансовых рынков. Кроме того, страны — получатели помощи должны были добиться стабильности национальной валюты, ослабить контроль над природными ресурсами, допустить в страну иностранный капитал и предоставить ему различные привилегии, начиная с права на свободную репатриацию прибыли и заканчивая установлением особых зон «свободной торговли» (т.е. зон, свободных от налогов).

⁹⁵ По отдельным регионам см.: R.A. Ahene and B.S. Katz, eds., Privatization and Investment in Sub-Saharan Africa (New York: Praeger, 1992); I. Harick and D.J. Sullivan, eds., Privatization and Liberalization in the Middle East (Bloomington: Indiana University Press, 1992); краткий глобальный обзор см. в работе: P. Young "Privatization Around the World," inS.H. Hanke, ed., Prospects for Privatization (New York: AOS, 1987), p. 190-206.

* Смысл существования, происхождение {франц.). — Прим. науч. ред.

⁹⁶ J. Sachs, "Recipe for Disaster," World Link, January -February 1998, p. 17.

К 2000 г. в экономической политике многих стран, так же как в экономической теории, которая давала ей объяснение и обоснование, завершился полный поворот на 180°. Тенденция к большему вмешательству государства в экономику, которая зародилась в 40 -х годах XIX в. и набрала ход примерно после 1900 г., полностью или почти прекратилась; вместо нее упор был сделан на частное предпринимательство и конкуренцию. Зачастую такая конкуренция и такое предпринимательство проявляли себя в самых крайних и наименее цивилизованных формах — например, схватка за бывшую государственную собственность привела к возникновению «русской мафии». Нередко новая тенденция сопровождалась образованием невероятных разрывов между разными социальными классами, растущей волной организованной и неорганизованной преступности, и настоящей нищетой для большей части населения, включая в особенности тех, кто, подобно пенсионерам по старости, по той или иной причине не мог избавиться от своей зависимости, связывающей его с обанкротившимся государством.

Естественно, в разных регионах детали процесса выглядели по-разному. В Восточной и Юго-Восточной Азии, как уже отмечалось, фактическое отсутствие системы социального обеспечения означало, что важнейшими его составными частями были либерализация рынков, ослабление связки между правительством и промышленностью и общее затягивание поясов. В США, находящихся на гребне процветания, но разрывавшихся между президентом-демократом и республиканским Конгрессом, политики предпочитали откладывать тяжелые решения, связанные с надвигающимся банкротством системы социального обеспечения, ожидавшимся вскоре после 2000 г. В большей части Европы государство всеобщего благосостояния все еще влачило существование, в основном из-за инертности и отсутствия альтернативы, которая выглядела бы привлекательной для избирателей. На Украине, как и в значительной части Восточной Европы, Центральной Азии и Африки, крах однопартийных коммунистических и социалистических режимов оставил после себя разрушенную экономику, которая едва функционировала. Почти везде правительства боролись за то, чтобы сохранить хотя бы что-то от государства всеобщего благосостояния, включая прежде всего начальное и среднее образование. Не считая этого, мечта использовать правительство для того, чтобы «поднять социальное положение масс», очевидным образом потерпела крах, и действительно, даже партии, левые по названию, приняли центристскую позицию и провозгласили, что они больше не являются социалистами. Старые формы политической и экономической организации по большей части дискредитировали себя, и поиск новых форм продолжается в настоящее время.