Создание бюрократии

Ни один правитель, слабый или сильный, поставленный во главе политической единицы большей, чем семья, не может действовать без подчиненных, которые слушаются его и тем или иным образом зависят от него. В племенах без правителей положение жреца объяснялось во многом тем, что у него не было постоянных последователей, кроме членов его семьи и, возможно, одного-двух помощников; напротив, в вождествах и в империях авторитет правителя во многом зависел от количества людей, которые в качестве последователей, подчиненных, слуг или рабов составляли администрацию и выполняли отдаваемые им приказы. Таким образом, история политических сообществ, включая сообщество, именуемое государством, почти эквивалентна описанию того, как увеличивался штат исполнителей, как менялся способ их организации, каким образом они получали средства к существованию или вознаграждались за свои усилия. Кстати, этим же объясняется стремление большинства правителей, будь то китайские

⁵ G. Oestreich, Neostoicism and the Origins of the Modern State (Cambridge: Cambridge University Press, 1982).

императоры или современные президенты, появляться на публике в сопровождении как можно большего числа лиц.

В исследуемый период времени важнейшим изменением была смена непрямого правления через феодальных лордов на прямое управление, осуществляемое от имени короля чиновниками, получающими жалованье. Попытки двигаться в этом направлении предпринимались еще со времен Филиппа Августа Французского (1179—1223), однако препятствия, связанные со временем, расстоянием и нерегулярным доходом самого короля, оказались непреодолимыми, и лишь в середине XV в. во время правления Людовика XI были достигнуты первые реальные успехи. К 1610 г. — год смерти Генриха IV — процесс уже зашел достаточно далеко, чтобы французский юрист Шарль Луазо смог весьма точно определить разницу между двумя видами должностных лиц. Власть первых зиждилась на владении землей и теми правами, которые они имели по отношению к своим вассалам. Вторые же назначались королем, которому они служили за плату или безвозмездно. Следовательно, монарх мог по своему желанию перевести их на другую должность, продвинуть по службе или уволить.

Изначально королевские слуги сопровождали непосредственно монарха, о чем свидетельствуют их титулы. Они отвечали за различные подразделения королевского домохозяйства, такие как гардероб, кухня и конюшня; другие были хранителями печати или приглядывали за женскими покоями⁶. По мере того, как монархи расширяли свою власть за счет церкви, землевладельческой аристократии и городов, эти должностные лица из исполнителей, отвечающих за королевское имущество, превращались в правительственных чиновников. Например, обычным явлением было наделение управляющего замком (кастеляна) ответственностью за различные общественные работы, а также за общественную мораль, законы о роскоши и т.п. Хранитель гардероба оказывался ответственным за финансовые вопросы; канцлер, который первоначально был секретарем, — за повседневное функционирование правовой системы, а маршал, который изначально поддерживал порядок в рядах королевской стражи, становился главнокомандующим во время войны, поскольку монархи все меньше и меньше были склонны сами выступать в этой роли.

В принципе двор, состоящий попросту из прислуги большего и меньшего ранга, был независим от феодальной иерархии. Однако на практике они были тесно переплетены, поскольку, стре-

⁶ Устройство двора хорошо представлено в работе: P.G. Thiler, Die Verwaltung des Ordenstaates Preussen, vornehmlich in 15. Jahrhundert (Cologne: Boehlau, 1965), s. 31-120.

мясь повысить авторитет своих слуг и одновременно придать двору дополнительный блеск, прислуга подбиралась из числа людей знатного происхождения. Чтобы всегда иметь под рукой необходимое число людей, сыновья феодальных лордов нередко представлялись ко двору, где они служили пажами и получали образование, подобающее их статусу. С другой стороны, люди менее знатного происхождения могли продвинуться за счет королевской службы и, в качестве королевской награды, влиться и феодальную аристократию путем заключения брака и получить таким образом имение вместе с крестьянами и соответствующими правами на них⁷. За исключением Англии, где большинство привилегий аристократии было отменено после 1688 г., две иерархии сохраняли свою кровосмесительную связь, пока продолжал свое существование старый порядок (ancien regime). Разделение произошло только после Великой Французской революции, но даже тогда в таких странах, как Пруссия и Австрия, правители нередко награждали своих приближенных, наделяя их дворянскими титулами.

В конце концов, экспансия королевского домохозяйства в другие сферы общества привела к его трансформации. Процесс превращения двора в институт публичной администрации прекратился, более того, в связи с его перегрузкой, вызванной количественным ростом и расширением круга обязанностей, ситуация стала меняться на противоположную. Королевский чиновник, который заведовал, скажем, финансовыми делами страны, не мог одновременно заниматься финансами дворца, а командующий армией не мог отвечать за королевскую охрану, в особенности, когда короли перестали принимать участие в сражениях. Таким образом, два вида функций разделились территориально. Относительно мелкие обязанности были переданы другим людям. Двор был, так сказать, проглочен собственными порождениями: он стал всего лишь одним из многих административных подразделений, в чьи задачи входило содержание монаршей особы, королевских резиденций, имущества и т.п.

Англия, возможно благодаря своей традиционно высокой степени централизации, стала первой страной, которой коснулись эти изменения. На протяжении XV в. и особенно после окончания Войны Алой и Белой Розы размеры королевского придворного хозяйства продолжали увеличиваться; после 1507 г. этому процессу весьма поспособствовали особенности характера Генриха VIII, который, в отличие от отца, предпочитал охотиться, сочинять музыку и флиртовать с женщинами, а не заниматься

⁷ Описание карьеры одного рыцаря, который именно так и сделал, см. в: G. Duby, Guillaume le Marichal (Paris: Fayard, 1984).

делами управления. Это стечение обстоятельств позволило канцлеру казначейства Томасу Кромвелю, занимавшему эту должность с 1532 по 1540 г., подготовить «революцию в государственном управлении»⁸. Свидетельством происходивших перемен служит тот факт, что большая печать стала официальным символом государства, а королевская печатка и личная печать потеряли свое значение и стали использоваться только в качестве личного королевского знака в переписке короля с родственниками и в иных подобных случаях. За Англией последовала Испания во время правления Филиппа II, вступившего на престол в 1556 г., затем Франция — во времена Ришелье, то есть в первые десятилетия XVII в. Смена ролей свидетельствовала о явной тенденции, ведущей к становлению современной бюрократии и, вместе с ней, — современного обезличенного государства.

После того, как высшие административные чиновники стали не просто слугами, сопровождающими короля, они изменили свои титулы с простых секретарей, как это было еще при императоре Карле V, на государственных секретарей, что звучало более внушительно. Впервые представители Франции и Испании выступали под своими новыми титулами во время подписания Като-Кам-брезийского мира в 1559 г. Вскоре после этого мы видим Флоримона Роберте, известного в истории как le pere des secretaires d'etat* и ставшего третьим по счету официальным лицом, носящим такой титул, скрепляющим второй подписью указы, изданные сувереном⁹. Процесс постепенного обезличивания должности становится очевидным из того факта, что Роберте — как и Уильям Пейдж, занимающий аналогичную должность в Англии, — исполнял свои обязанности при правлении нескольких монархов подряд. Когда же, наконец, он был снят с должности Генрихом III в 1588 г., то счел необходимым написать инструкцию для своего преемника. Первый подробный учебник для государственных секретарей был написан в 1631 г. другим французом, Жаном де Силоном. Очевидным образом новое положение высших должностных лиц превращалось в постоянный институт.

Рост бюрократического аппарата также означал, что традиционное управление двором более не соответствовало своим задачам. Первый известный нам указ об управлении двором, послуживший образцом для подражания при дворах других государей,

⁸ Краткое изложение этих изменений см. в: G.R. Elton, The Tudor Revolution in Government (Cambridge: Cambridge University Press, 1953), p. 415ff.

* Отец секретарей государства {франц.). — Прим. пер.

⁹ О его карьере см.: N.M. Sutherland, The French Secretaries of State in the Age ofCatherine de Medici (London: Athlone Press, 1962).

был издан во Франции Людовиком IX в 1261 г. Он определял обязанности поваров, слуг и другого персонала, ответственного за благополучие хозяина. Между 1600 и 1660 гг. эти указы были заменены или, скорее, дополнены новыми системами управления, указы о которых были опубликованы в таких странах, как Швеция, Англия и Пруссия. Обстоятельства появления подобных документов в разных странах были различными. В Швеции Regeringsform («Королевская форма»,) 1634 г. была обязана своим существованием канцлеру Оксенстьерна и необходимости решать вопросы в отсутствие правящего монарха в период несовершеннолетия Кристины, дочери Густава Адольфа. В Англии причиной послужили гражданская война и установление новой формы правления — протектората. В Пруссии при Великом Курфюрсте Фридрихе Вильгельме (1640—1688) это было необходимо с целью объединения территорий. По мере того, как новые провинции, некоторые из них весьма отдаленные, присоединялись к Бранденбypгу, курфюрст стремился создать общую инфраструктуру — процесс, который в большом масштабе был повторен при Марии Терезии Австрийской после поражения ее армии в прусских кампаниях в 1740—1748 гг.

В отличие от чиновников при предыдущих правителях, европейские бюрократы в ранний период Нового времени не были пи священниками, ни рабами, и не обязательно аристократами. Со временем их источники дохода тоже изменились; например, феодальная рента, т.е. раздача земель вместе с крестьянами в виде феода, как способ вознаграждения губернаторов и администраторов, потеряла значение ко второй половине XV в. Начиная с Франции и Папского государства, в большинстве стран этот способ был вытеснен системой, при которой должности продавались лицам, предложившим за них наивысшую плату. Хотя многие должности приносили жалованье, оно почти всегда было скудным по сравнению с ожидавшимся уровнем жизни и сопутствующими расходами, тем более что лица, занимавшие тот или иной пост, должны были производить эти расходы (включая содержание своих подчиненных или «семей») из собственного кармана. Многие правители это понимали, но не могли ничего изменить, поскольку сами были стеснены в средствах. Следовательно, они вынуждены были соглашаться на систему компенсации, связывая исполнение этой должности с определенными правами, соответствующими источниками вознаграждения и монополиями.

Система продажи должностей продолжала развиваться на протяжении XVI—XVII вв. Во Франции она достигла апогея при правлении Генриха IV, Людовика XIII и Людовика XXV: все эти правители вынуждены были изыскивать средства для ведения войн, и поэтому они создавали новые должности сотнями и продавали их. Последним штрихом было введение в 1604 г. полетты*, получившей свое название в честь государственного секретаря Поле. Должности превратились в частную собственность. В обмен на выплату годового взноса, который теоретически равнялся одной шестидесятой суммы, уплаченной чиновником при покупке должности, владелец получал гарантию того, что его не снимут с этого поста. Должности можно было покупать, продавать или, по желанию, иным образом передавать другим лицам. За исключением высших уровней иерархии, где выбор интендантов полностью зависел от королевской воли, методом продвижения по служебной лестнице было извлечение прибыли из обладания каждой должностью и использование ее для покупки более высокого поста и так далее, пока чиновник не добирался до самых высот.

Не существовало никаких препятствий тому, чтобы занимать несколько должностей одновременно. Например, Ришелье был в этом деле мастером; он покупал и продавал посты до тех пор, пока в придачу к своей основной должности первого государственного секретаря (с жалованьем в 40 000 ливров в год) он не приобрел несколько губернаторских мест, а также откупов во многих провинциях (получая, таким образом, доход, исчислявшийся миллионами)¹⁰. Скупка должностей была одним из способов достижения власти и влияния, тем более если учесть тот факт, что король часто зависел от ссуд, получаемых у своих чиновников; с другой стороны, это объясняет, почему историки так часто затрудняются определить, кто за что отвечал. Должности могли передаваться по наследству (Монтескье, например, получил свой пост по наследству от дяди) и даже выступать в качестве приданого. Таким образом, они почти превратились в фамильные реликвии.

В двух странах, Англии и Пруссии, система покупки должностей не развилась до такой степени. В Англии, где существовал класс богатых землевладельцев, в 1361 г. была учреждена должность мирового судьи (закон о мировых судьях 1361 г.). Теоретически их назначал король, выбирая кандидатуру из местной знати, но на практике ко второй половине XV в. мировые судьи назначались по представлению лорда-канцлер а и лорда-хранителя печати, которые благодаря этому получили большую патронажную власть. Судьи работали бесплатно, выполняя административные обязанности и отвечая за поддержание общественного порядка в каждом графстве; текущие затраты покрывались при

* Полетта — ежегодный денежный взнос, уплачивавшийся в казну чиновниками Франции XVII—XVIII вв., находившимися на административных и судебных должностях. — Прим. науч. ред. ¹⁰ R. Knecht, Richelieu (London: Longman, 1991), p. 27-29.

помощи «фондов», куда стекались средства от сборов, продажи лицензий, конфискованного имущества и т.п. Главным преимуществом этой системы, прельщавшим как монарха, так и парламент, было то, что ее функционирование не требовало больших затрат, чем и объясняется ее необычайная долговечность. Тем более что подчиненные судей, т.е. шерифы и судебные приставы, содержались за счет графств и приходов, а не за счет королевской казны. В результате Королевский суд, хотя и вершился от имени короля, имел к нему слабое отношение.

В Пруссии, напротив, дворянство было бедным и становилось псе беднее из-за опустошения, которое принесли Тридцатилетняя и Великая Северная войны. Это позволило курфюрстам, а позднее — королям с помощью жалованья привлечь людей благородного происхождения к себе на службу; роль прочих источников дохода для них была сравнительно меньшей. В 1723 г. Фридрих Вильгельм I поставил точку в этом вопросе, полностью запретив продажу должностей и издав указ, согласно которому все доходы, которые приносила административная система, поступали напрямую в его собственную казну, а не оставались в местных административных фондах, как раньше¹¹. Таким образом, одна страна обошла стороной, а другая быстро проскочила тот этап, па котором должности продавались и покупались, а их владельцы компенсировали расходы за счет доходов, приносимых этими должностями. К концу XVIII в. была отлажена типичная прусская система, в которой высшие административные посты занимали бюрократы с университетским образованием, а низшие — люди, по социальным характеристикам близкие к отставным унтер-офицерам. Сформировавшаяся при Фридрихе Великом, эта система стала наиболее передовой в Европе. Англия впала в противоположную крайность и управлялась дилетантами и, по стандартам континентальной Европы, была слабоуправляемой. Обезличенная бюрократия, состоящая из чиновников, получающих жалованье, здесь не развилась.

Замена феодальных лордов государственными предпринимателями, а затем — назначаемыми оплачиваемыми чиновниками, привела к переходу от географического к функциональному разделению труда. Впервые государственные секретари, которые были не мастерами на все руки, а специализировались на определенной функции, появились во Франции при Генрихе IV. Примерно к середине века и во Франции, и в Пруссии появились тпк называемые generalites — административные подразделения,

¹¹ См.: Н. Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy and Autocracy: The Prussian Experience, 1660 — 1815 (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1953), p. 27-29.

область ответственности которых не ограничивалась определенными провинциями, а распространялась на все королевство, и которые специализировались на какой-то определенной функциональной сфере. Естественно, первые generalites занимались юридическими, финансовыми и военными вопросами; в последнем случае они отвечали за вербовку солдат, снабжение войск и выплату жалованья. Несколько позже к ним добавился секретарь военно-морского флота.

Возможно, важнейшей характеристикой современного государства является его территориальный характер. Поэтому несколько неожиданным выглядит то, что разделение между внутренними и внешними делами государства, а также учреждение отдельных административных структур для каждой из этих сфер появилось до -вольно поздно. Благодаря узам, связывающим средневековых правителей друг с другом, а также тому, что их владения были весьма разбросаны территориально, у них не было централизованных министерств иностранных дел вплоть до XVI в.; вместо этого каждый управляющий провинцией нес ответственность в том числе и за то, чтобы присматривать за делами соседей по ту сторону границы. Дипломатические вопросы решались с помощью посланников ad hoc*, с одной стороны, и посредников (роль которых зачастую выполняли священнослужители), с другой¹². И те, и другие отнюдь не являлись служащими на жалованьи, работающими на ту или другую сторону; считалось, что их должны содержать и вознаграждать те правители, с которыми они ведут переговоры.

Как мы уже говорили, практика учреждения постоянных дипломатических представительств при иностранных государях берет начало в Италии после 1450 г. Она была прервана Реформацией и в еще большей степени — Контрреформацией. Использование такого рода представителей возобновилось примерно после 1600 года; к тому времени слово «посол» заменило более ранние «представитель», «легат», «агент», «прокуратор» или «оратор» и стало использоваться исключительно по отношению к персонам, посылаемым правителем одного государства для представления его при дворе другого правителя. После 1648 г. число послов выросло. К примеру, послов Франции 1660 г. было 22, а в 1715 году — 32; в Англии Вильгельм III Оранский за время своего правления назначил 80 дипломатических представителей, а его преемница Анна — 136 человек. К тому времени даже мелкие германские княжества, такие как Ганновер, считали необходимым содержать не менее 16 официальных послов.

* Применительно к данному случаю {лат.). — Прим. научн. ред. ¹² См.: D.E. Queller, The Office of Ambassador During the Middle Ages (Princeton: Princeton University Press, 1967).

Увеличение числа послов вскоре привело к необходимости создания центрального ведомства, которое руководило бы послами, рассылало бы указания и читало бы их отчеты. Помимо этого, необходимо было поддерживать собственный аппарат по доставке почты в иностранные столицы и обратно, который по причинам секретности обычно был отделен от общественных почтовых систем, имевшихся внутри каждой страны. С 1620-х годов во Франции на службе у монарха состояла целая плеяда сменявших друг друга государственных секретарей, ведавших иностранными делами. При Людовике XIV на этом посту побывали такие талантливые дипломаты, как Лион, Помпон, Кольбер де Круасси и Торси.

Хотя короли нередко предпочитали обходить своих помощников и сами вели дипломатические дела, примерно к 1720 г. в Испании, Пруссии, Швеции и Австрии сформировались более или менее организованные министерства иностранных дел, возглавляемые одним государственным секретарем. Британия была исключением; в соответствии с особенностями истории образования единой страны, имелся один секретарь для юга, который, помимо Англии и Ирландии, отвечал за отношения с католическими странами, и другой секретарь для севера, который следил за делами в Шотландии, отвечал за отношения с протестантскими странами (а также с Польшей и Россией). На деле зачастую один секретарь доминировал над другим, так что не будет ошибкой сказать, что в стране все-таки был министр иностранных дел; такова| была ситуация при Болингброке в 1711 — 1714 гг., Стенхоупе в 1714—1721 гг. и Питте-старшем в 1756 — 1762 гг. И все же только в 1781 г. Георг III, самый предприимчивый английский правитель за 300 лет, официально учредил должности секретаря внутренних дел и секретаря иностранных дел¹³.

Характерной отличительной чертой государств раннего периода Нового времени по сравнению с предшествовавшими им империями было количество людей, занятых на административных должностях. В Риме, о котором мы имеем достаточно много информации, в период расцвета проживало, вероятно, 50—80 млн человек, однако империей управлял аппарат из нескольких тысяч централизованно назначаемых чиновников, вся остальная работа наполнялась местными магистратами, которые избирались жителя ми городов (позднее их назначали прокураторы либо должность становилась наследственной), или подчиненными Риму правителями. Напротив, во Франции с населением, колеблющимся от 18 до 20 млн, насчитывалось 12 000 чиновников в 1505 г.,

D.B. Horn, The British Diplomatic Service (Oxford: Oxford University Press, 1961), p. 2.

25 000 — в 1610 г. и примерно 50 000 — в ранние годы правления Людовика XIV¹⁴. Число интендантов высшего ранга также увеличилось, от в среднем двух человек, назначаемых ежегодно в период 1560—1630 гг., до не менее восьми или девяти, назначаемых на эти должности каждый год в 1630—1648 гг. К тому моменту, как в 1642 г. умер Ришелье, каждая провинция, находившаяся под королевским управлением (pays d'election), имела собственного интенданта. Как уже упоминалось выше, растущая власть интендантов раздражала дворянство и была одной из причин, вызвавших серию восстаний знати, известную как Фронда. Однако это не смогло предотвратить подражания примеру Франции в других странах, в частности в Испании, Пруссии (где такие чиновники назывались Generalkommissaren*) и Швеции¹⁵.

Еще более впечатляющим, чем рост штата чиновников, было, пожалуй, увеличение объема бумажной работы, которое стало возможным после изобретения печатного станка. Примерно с 1000 г. средневековые правители больше не были неграмотными; Ричард Львиное Сердце, предпочитавший меч перу, тем не менее владел грамотой не хуже других. Рассказывали, впрочем, что однажды, когда император Карл попросил перо и чернила, в стенах дворца их нигде не смогли найти. Правда это или нет, но известно, что он начал свое правление с путешествия из Нидерландов в Испанию с самыми важными государственными бумагами, упакованными в сундуках, которые везли на спинах мулов и периодически оставляли в разных замках, когда ноша становилась слишком обременительной. К концу его правления проблемы подобного рода уже невозможно было решать таким способом, а при его сыне Филиппе II ситуация изменилась коренным образом. В 80-егоды ХVI в. одно расследование дел губернатора королевской колонии заняло 13 лет, и на него было израсходовано 49 545 листов бумаги. Воистину началась эпоха современной бюрократии.

Кроме несметного количества канцелярской работы, изобретение печати привело и к другим последствиям. Раньше любые административные документы, существовавшие в очень небольшом количестве копий, часто терялись или уничтожались. Поэтому лучшим способом сохранить их (а также защитить от подделок)

¹⁴ Цифры из кн.: R. Mousnier , Le conseilduroi de Louis XIIa la revolution (Paris: Presses universitaires de France, 1971), ch. 1.

* Генеральные уполномоченные представители (нем.). — Прим. пер.

¹⁵ О развитии аппарата этих служащих см.: О. Hintze, "The Commissary and His Significance in General Administrative History" in The Historical Essays of Otto Hintze, F. Gilbert, ed. (New York: Oxford University Press, 1975), p. 267-302.

было записать их на каком-либо прочном материале и разместить на видном общественном месте. Такая практика была широко распространена во времена античности, но и этот метод не всегда был надежным, свидетельством чему служат римские Двенадцать Таблиц. Использование печатного текста решило эту проблему, сделав королевские указы и законы доступными для всех, кто хотел с ними ознакомиться и практически сведя к нулю возможность их фальсификации; уже Тюдорам было известно выражение ars ty-pographia artium omnium conservatrix (искусство печати хранит Все другие искусства)¹⁶. В короткое время нехватка превратилась и свою противоположность. Накапливались горы бумаг, которые заполонили кабинеты и коридоры, и если их не поддерживали и должном порядке, то вскоре они становились сорвершенно бесполезными, поскольку найти нужный документ стоило огромного труда. Необходимо было создать абсолютно новые системы хранения и поиска документов. Поэтому неудивительно, что в период с 1550 по 1650 г. правители один за другим учреждали центральные государственные архивы.

В долгосрочной перспективе подобное развитие бюрократической системы сделало для чиновников необходимым действо-мать строго в соответствии с определенными правилами. Правила касались вступления в должность, расписания работы, разделения труда, продвижения по служебной лестнице и modus operandi* в целом. Отчасти для того, чтобы лишить местное дворянство привилегии назначения на должности, отчасти под влиянием chi-noiserie* *, модной в то время, Фридрих II в 1770 г. ввел систему иступительных экзаменов. Его примеру вскоре последовала Ба-пария, где в третьей четверти XVIII в. развилась одна из самых передовых административных систем в мире. В 1771 г. Бавария стала первой страной, которая провела всеобщую перепись населения, хотя работа и была выполнена довольно бессистемно и заняла десять лет. Так чиновники порождали канцелярскую работу, а та, в свою очередь, — чиновников.

Целью всех этих мероприятий было обеспечить единообразие, регулярность и должный уровень компетентности, и с этой точки зрения они были успешными. С другой стороны, каждый шаг,

¹⁶ Об этом высказывании и его значении см.: Е. Einstein, "The Advent of Printing and the Problem of the Renaissance," Past and Present, 44, 1969, p. 29ff.; о печати на службе государства см.: AJ. Slavin, "The Tudor Revolution and the Devil's Art: Bishop Bonner's Printed Forms" in D.J. GutchandJ.W. McKenna, eds. Tudor Rule and Revolution (Cambridge: Cambridge University Press, 1982), p. 3—24.

* Образ действия (лат.). — Прим. пер.

** Канцелярская волокита (франц.). — Прим. пер.

направленный на повышение уровня профессионализма, также способствовал усилению esprit de corps*. Сам факт учреждения вступительных экзаменов означал, что монархи больше не были вольны выбирать, кого брать себе на службу; оказалось, что чем более централизованным было правительство, тем более незаменимыми были чиновники, управляющие от имени монарха. В свою очередь, это давало чиновникам возможность настаивать на своих правах и, в случае необходимости, требовать их соблюдения даже против королевской воли. К числу самых значительных прав такого рода относились защищенность от произвольного увольнения, приемлемый уровень жалованья, регулярное продвижение по служебной лестнице (в основном, за выслугу лет), пенсии по старости и определенные почести, которые они разделяли вместе с королем.

Сам термин «бюрократия» был введен в 1765 г. Венсаном де Гурнэ, французским philosophe, специализировавшимся на экономических и административных вопросах. Контекст, в котором он употребил это слово, был уничижительным; он считал это новой формой правления, помимо трех, указанных Аристотелем, т.е. монархии, аристократии и демократии. Существенное значение для будущего имел тот факт, что Гурнэ усматривал необходимость уменьшить число бумагомарателей, руководствуясь принципом laissez faire** — еще один термин, который придумал тоже он¹⁷.

К тому времени чиновники, которые на протяжении веков были людьми короля, начали считать себя служителями абстрактного безличного государства. Процесс, при котором Staatsdiener*** были отделены от konigliche bediente****, шел снизу вверх. Вторые потеряли свой статус и были низведены до уровня простых лакеев, в то время как самые важные из первых вскоре стали известны как министры. Кульминация наступила в 1756 г., когда не кто иной, как сам Фридрих II назвал себя «первым слугой государства». Словно для того, чтобы подчеркнуть все более очевидную разницу между двором, занимающимся личными делами короля, и администрацией, которая отныне правила прусским государством, он отменил правило, по которому административные служащие получали питание с королевской кухни.

* Корпоративный дух {франц.). — Прим. пер.

** Невмешательство правительства в дела частных лиц {франц). — Прим. пер.

¹⁷ Baron Grimm and Diderot, correspondence litteraire, philosophique et

critique, 1753-1769 (Paris: Caillot, 1813), vol. IV, p. 186.

**Государственные служащие {нем.). — Прим. пер.

****Королевские слуги {нем.). — Прим. пер.

Достаточно рано стало ясно, что рост численности администрации и расширение ее полномочий были чреваты новыми опасностями. Один из послов Филиппа II, получив выговор от своего господина за то, что настаивал на проведениии торжественной церемонии, ответил ему ни много, ни мало: Vuessa Majesta misma но es sino una ceremonia («Ваше Величество Сам есть не более, чем церемония»)¹⁸. К 40-м годамXVII в. испанская бюрократия, которую в отличие от французской не разрывала на части гражданская война, стала самой передовой в Европе. Неудивительно, что такие авторитетные свидетели событий, как Сааведра Фахардо и Кеведо-и-Виллегас, забили тревогу. Они выражали опасение, что бюрократия может подорвать принцип личного правления и привести к тому, что сам король станет лишним¹⁹.

Когда в следующем веке был установлен принцип «легитимного» правления, подразумевавший, что личность короля больше не имела серьезного значения (при условии, конечно, что он бы рожден соответствующей женщиной в соответствующей постели), стало понятно, что опасения не беспочвенны. Сами монархи реагировали на это по-разному. Некоторые позволяли событиям идти своим чередом, но в то же время всячески отрицали само наличие этого процесса. Примером может служить французский король Людовик XV: проводя почти половину своего времени на охоте, а остальное — с мадам де Помпадур, в 1766 г. он выпустил громогласную декларацию, согласно которой «суверенная власть существует только в нашем лице... и вся система общественного порядка исходит от нас»²⁰. Другие монархи, такие как прусский король Фридрих II, тщетно пытались плыть против течения путем неустанного труда. Этот король насмехался над своим французским собратом, утверждая, что страной правит не Людовик XV, а группа из четырех человек, а именно секретарей по военным, военно-морским и иностранным делам, а также генерального инспектора.

Пруссия при Фридрихе была прекрасным примером той дилеммы, которую породила бюрократия. С одной стороны, он со страстью утверждал, что «система» необходима для управления страной и для того, чтобы, задействуя ограниченные ресурсы, достичь наилучших результатов. С другой стороны, он яростно

¹⁸ Цит. по: J.H. Elliott, Spain and Its World 1500-1700 (New Haven, CT: Yale University Press, 1969), p. 15, 142.

¹⁹ См.: J.A. Maravell, La philosophie politique espagnole аи XVIIIe siecle dansles rapports avec l'esprit dela contre -reforme (JPaxis: Vrin, 1955),

p. 241. ²⁰ Цит. по: М. Antoine, Les conseildu roisous le regne du Louis XV (Paris: Droz, 1970), p. 9.

осуждал тех, кто, управляя системой и предоставляя информацию, необходимую для ее работы, «хотел деспотически править, ожидая, что их господин удовлетворится всего лишь привилегией подписывать указы, изданные от его имени». Зная о том, что его подчиненные склонны к проволочкам и созданию препон, когда это отвечает их целям, он пытался справиться с проблемой, выпуская бесконечные череды указов и выговоров. В 1770-х годах он даже прибегнул к принципу «разделяй и властвуй», назначив французских чиновников на верховные должности в почтовую систему и казну, что привело к тому, что его собственные бюрократы стали жаловаться на «деспотичные и произвольные методы... в духе испанской инквизиции»²¹. Учитывая, что ни одна страна не была столь зависима от бюрократии, как Пруссия (страна, исскуственно созданная и не имевшая ни собственных традиций, ни географического единства), неудивительно, что в итоге его усилия мало к чему привели. Чем старше он становился и чем больше увеличивалось население Пруссии (за время его правления оно выросло от 2,5 до 5 млн человек), тем больше его правление сводилось к инспекционным поездкам и эпизодическим попыткам непредсказуемого вмешательства в дела.

В конце XVII в. численность прусского бюрократического аппарата по отношению к населению страны был самым многочисленным в мире²². Это доказывало, что тенденции, заложенной при Фридрихе Великом, было суждено продолжиться и дальше, во время правления его менее способных преемников. Фридрих Вильгельм II (1786 — 1797) был в первую очередь бонвиваном. Его главным интересом в жизни были любовницы; пока у него были фаворитки, он не проявлял никакого интереса к государственным делам. Фридрих Вильгельм III (1797 —1840), хотя и был добросовестным человеком («честнейший человек», как однажды отозвался о нем Наполеон)²³, не особенно противился воле своих министров, да и, собственно, воле своей грозной жены, королевы Луизы, тоже. Оба они были «абсолютными» монархами, которые имели возможность вскоре убедиться, что их истинная роль сводится к тому, чтобы ставить печать под указами, представленными их министрами. К тому времени судебная система также стала независимой, и монарх лишился прерогативы влиять на судебные решения, принятые его подчиненными. Как понял в конце своего правления Фридрих II, поступать так означало

²¹ Цит. по: Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy and Autocracy, p. 197.

²² См. таблицы в кн.: M. Mann, The Sources of Social Power (Cambridge: Cambridge University Press, 1993), vol. II, app. A.

²³ Napoleon I, Correspondance (Paris: Plon, 1858—), vol. XIII, p. 368, № 11026, Bulletin # 9 of the Grande armee, 17 October 1806.

подрывать власть своих чиновников, вставлять палки в колеса работающей системе и делать неэффективными законы, на которых эта система зиждилась.

История, которая началась во времена позднего Средневековья, не только не повернула вспять, но, наоборот, достигла кульминации после победы Наполеона над Пруссией в 1806 г. В прорыв, образовавшийся после провала королевского правительства, армии и верхушки гражданского правительства, вошла небольшая, но решительная клика gebildete — т.е. имеющих университетское образование — чиновников буржуазного происхождения, таких как фон Штайн и фон Гарденберг (оба незадолго до того получили дворянский титул). Система, которую они построили, вращалась вокруг Государственного совета (Staatsrat), и являлась, по существу, просвещенным бюрократическим деспотизмом, подчинявшимся воле высших классов; как писал сам Штайн, Пруссией управляли «бюралисты», которые «в дождливую погоду пли солнечную... писали, писали и писали... в тихих кабинетах за закрытыми дверьми, неизвестные, незаметные, не получающие почестей и преисполненные желанием сделать из своих детей такие же безотказно работающие пишущие машинки»²⁴. Технически они были подотчетны королю, который, нося титул Allerhochste («Высочайший»), оставался законным сувереном и действующей властью, не подчиненной человеческому суду. На практике же он действовал через своих министров, чьи подписи также требовались для скрепления всех королевских указов, и его собственное вмешательство в функционирование административного аппарата было практически полностью исключено.

За 15 лет до прусской катастрофы вся огромная французская система купли-продажи должностей администрации была по-нержена одним ударом вместе с societe d'ordres*, в котором она была укоренена. Как и в Пруссии, бюрократия была, так сказать, выдернута с корнями и отделена от гражданского общества; пропасть между ними, которая начала возникать во второй половине XVII в., окончательно сформировалась, когда бюрократия сформировала собственную особую идентичность и была поставлена над обществом. В своем обращении к Национальному собранию Мирабо выразил это следующим образом: отныне Франция будет различать только два типа людей — граждан, с одной стороны, и правительственных чиновников — с другой. За этими смелыми словами вскоре последовали действия. Наполеон расчистил руины, оставленные Революцией. Мешанина из множества интендантов

²⁴ H.F.C. vonGagern, ed., Die Briefe des Freiherrn von Stein an den Frei-herrn von Gagern, 1813-1831 (Stuttgart: Cotta, 1833), p. 90-92.

* Общество рангов (франц.). — Прим. научн. ред.

и губернаторов провинций, pays d'etat^* и pays d'election^** была отменена. На ее место пришел ультрасовременный, крайне централизованный правительственный аппарат, состоящий из чиновников на жалованьи, верхний эшелон которого включал кабинет и conseil d'etat^*** и щупальца которого проникли в каждый departement^**** и arrondissement^*****. Позже он стал моделью, на которую ориентировались все страны, оккупированные французами, включая Италию²⁵, Нидерланды²⁶, большую часть Германии²⁷ и Испанию²⁸.

Поскольку Французская революция уничтожила societe d' etats вместе с местными парламентами, привела к уплощению и ато-мизации социальной структуры, власть французской бюрократии вскоре достигла невиданных высот. В следующем столетии формам правления было суждено претерпеть множество изменений: от империи к абсолютной монархии, затем — к конституционной монархии, затем — к республике и, после еще одной империи, снова к республике. С каждой новой революцией административная структура сотрясалась. Однако после того, как некоторых чиновников казнили или увольняли, бюрократия становилась еще сильнее, чем раньше; подобно тому, как океанские волны не влияют на подводные течения, так и основы, заложенные в 1800—1803 гг. во многом сохранились до наших дней. Теоретически, это была четко отлаженная машина, полностью управляемая правительством и выполнявшая его приказы. На практике, даже Наполеону — который,

* Провинции, имеющие свой представительный орган, обладающие особым юридическим статусом и не подчиняющиеся прямому королевскому управлению {франц.). — Прим. пер.

** Провинции, подчиняющиеся прямому королевскому управлению {франц.). — Прим. пер.

*** Государственный совет {франц.). — Прим. пер.

****Департамент {франц.) —единица административно-территориального деления во Франции после Французской революции {франц.). — Прим. пер.

*****Округ {франц.) — Прим. пер.

²⁵ М. Broers, " Italy and the Modern State: The Experience of Napoleonic Rule " in F.Furet and M. Ozouf, eds., The French Revolution and the Creation of Modern Culture (Oxford: Pergamon, 1989), vol. Ill, p. 489—503. ²⁶ J.P.A. Coopman, "Van Beleid van Politie naar Uitvoering en Bestuur, 1700—1840," Bijdrage en Mededelingen betreffende de Geschiedenis derNederlanden, 104, 1989, p. 579-591.

²⁷ I. Mieck, "Napoleon etles reformes en Allemagne," Francia, 15, 1987, p. 473-491.

²⁸ C. Mucoz de Bustilo, "Remarks on the Origins of Provincial Administration in Spain," Parliaments, Estate and Representation, 14, I, 1994, p.47-55.

как говорили в то время, il salt tout, il peut tout, il fait tout* — было не под силу управлять страной, насчитывающей 30 млн жителей, с помощью декретов, тем более учитывая, что он часто находился вне страны во время военных кампаний.

К этому времени Британия, имеющая многовековую систему неоплачиваемой администрации, живущей за счет коррупции, сильно отставала. С 1790-х годов стали публично выдвигаться требования реформ. Одним из тех, кто призывал прекратить смешивать частное и публичное, был Иеремия Бентам; отчаявшись быть услышанным в собственной стране и ориентируясь на достижения Франции, он даже написал большую часть своих работ на французском²⁹. Если Бентам был философом и либералом, то Бёрк был парламентарием и консерватором, который во многих аспектах направлял британское общественное мнение в направлении, прямо противоположном всему, за что ратовала Французская революция. Поэтому так удивительно видеть его призывающим к созданию класса людей, «от всего отрекшихся и преданных лишь общественному благу, не имевших иных привязанностей, кроме общественных уз и общественных принципов, людей, неспособных превратить общественное имущество в личное богатство, людей, отказавшихся от собственных интересов, ...для коих личная бедность была честью, а внутреннее повиновение заменяло свободу.»³⁰.

По ходу дела британское правительство предпринимало различные меры по модернизации административной системы страны. Регулирующий акт, который лорд Норт как премьер-министр провел через Парламент в 1773 г., запретил сборщикам налогов и лицам, занимающимся отправлением правосудия, участвовать в торговле или принимать подарки. Процент чиновников высшего ранга, получавших жалованье, а не вознаграждения за ведение дел, увеличился; тот факт, что министры проводили большую часть времени в Парламенте, тем самым оставляя каждодневную бюрократическую работу своим постоянным заместителям, свидетельствовал еще об одном шаге в сторону бюрократизации. Эти меры вступили в силу, когда разразились Великая Французская революция и наполеоновские войны, которые заставили правительство обеспокоиться более серьезными вещами, нежели «исчисление удовольствия» Бентама — формула, с помощью которой он надеялся найти средства, лучше всего подходящие для того,

* Он знает все, он может все, он делает все {франц.). — Прим. пер.

²⁹ См., напр.: Бентам И. Введение в основания нравственности и законодательства. М.: РОССПЭН, 1998.

³⁰ Бёрк Э. Размышления о революции во Франции. London: Overseas Publications Interchange Ltd., 1992. С. 245-246.

чтобы сделать максимально счастливым каждого человека в королевстве. Старая скрипучая машина осталась нетронутой. В целом она работала превосходно, позволяя финансировать собственные военные усилия, субсидировать военные действия союзников и завершить войну на таких условиях, которые делали Британию величайшей державой в мире. Прогресс возобновился только в 1830-е годы, когда индустриализация уже преобразила страну, создав сильный средний класс горожан, которые настаивали на том, чтобы был положен конец коррупции старой аристократии.

После того, как Билль о реформе 1831 г. отменил «гнилые местечки» и расширил электорат на 60%, с последними синекурами было покончено. Согласно новому закону членам парламента запрещалось занимать административные посты; далее, в 1840-х годах реформы сэра Чарльза Тревельяна привели к созданию со -временной государственной службы с ее обязательными вступительными экзаменами, служебной лестницей, пенсиями по выходу в отставку и определенным, пусть порой и странным, способом ведения дел. Небезынтересным является тот факт, что эта система была создана по модели, впервые внедренной в Ост-индской компании — частной организации, которой правительство поручило контроль над Индийским субконтинентом, и которой Тревельян посвятил 14 лет своей карьеры³¹.

Для всех стран, хотя и с некоторыми незначительными различиями, в течение полутора веков после 1648 г. было характерно усиление власти государственной бюрократии, как в той части, которая ведала внутренним управлением, так и в той, которая отвечала за внешние сношения. Однако чем более сильная и централизованная бюрократическая система требовалась правителям для управления государством, тем в большей степени контроль за государственными делами переходил из рук самих правителей в руки бюрократов. В числе первых, кто, подобно флюгеру, мгновенно почувствовал, откуда дует ветер, были аристократические семьи Франции и Англии. Еще до 1789 г. они начали отдаляться от королевского двора и перебираться, соответствено, в Лондон (где реальная власть постепенно сосредотачивалась в Уайтхолле) или, как во Франции, в свои загородные резиденции³². К 1798 г.

³¹ Об этих реформах см.: E.W. Cohen, The Growth of the British Civil Service, 1780-1939 (London: Allen and Unwin, 1941), ch. 5; E.T. Strokes, "Bureaucracy and Ideology: Britain and India in the Nineteenth Century," Transactions of the Royal Historical Society, 30, 1950, p. 131-156.

³² См.: M. von Boehm, Frankreich im 18. Jahrhundert (Berlin: Weide-mann, n.d.), p. 67, — заметки о том, как кланы Роганов, Ноэлей и Монморанси покинули двор Людовика XVI.

процесс зашел настолько далеко, что в словаре Французской Академии появилось определение бюрократии как «власти, влияния руководителей и служащих государственных органов». Пятнадцать лет спустя немецкий словарь иностранных выражений объяснил этот термин как «власть, которую различные правительственные департаменты и их подразделения имеют над своими cогражданами»³³. Что касается самих монархов, многие из них c 1848 г. возобновили свои путешествия, теперь уже по железной дороге. Учитывая тот факт, что реальной власти в их руках уже но было, то где именно в данный момент находится государь, не имело особого значения. Не был исключением и кайзер Германии Вильгельм II, который хотя и был «самым абсолютным» из всех монархов того времени, за исключением лишь русского царя, мог находиться за пределами Берлина месяцами и получил за это прозвище Reisekaiser *.

Рост численности и могущества бюрократии, описанный в этой главе, хотя и проходил разными темпами в разных странах, происходил независимо от происхождения государства, т.е. от того, была ли это абсолютная, конституционная или парламентская монархия; от того, было ли оно создано при помощи вооруженного насилия, как это по большей части было во Франции, Австрии и Пруссии, или при помощи финансового капитала, как и Нидерландах и — немного иным способом — в Англии; и, наконец, от того, было ли государство национальным или многонациональным, централизованным или федеративным, монархией или республикой. Нерадивые правители, такие как Генрих VIII в Англии или Людовик XV во Франции, обнаружили, что их поймала в ловушку и обошла собственная бюрократическая система, но то же самое относится и к таким энергичным правителям, как Филипп II в Испании и Фридрих Великий в Пруссии, хотя и по совершенно противоположным причинам. Наследные правители, наслаждаясь пожизненной властью на троне, не смогли «правиться с системой, которую они сами создали; то же самое по удалось сделать, хотя опять же по противоположным причинам, и избранным правителям за свой гораздо более короткий срок пребывания у власти. Как заметил Гегель, к началу XIX в. было достигнуто такое состояние, когда бюрократия сама стала государством, высоко вознесясь над гражданским обществом и превратившись в хозяина этого общества.

³³ Academie francaise, Dictionaire de la langue francaise (Paris: Bassa-gne and Maison, 1798 supplement); J.H. Campe, Wortebuch (Braunschweig: Bouvier, 1813), p. 161.

* Странствующий император (нем.). — Прим.. пер.